党的二十大报告指出，“加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展。”2023年，在中共中央、国务院的重要会议或政策性文件中，多次提到与统一市场和公平竞争相关的内容。比如：

2023年4月21日：二十届中央全面深化改革委员会第一次会议召开。会议指出，“促进民营经济发展壮大，要着力优化民营经济发展环境，破除制约民营企业公平参与市场竞争的制度障碍，……”。

2023年4月28日：中共中央政治局召开会议，指出“要坚持‘两个毫不动摇’，破除影响各类所有制企业公平竞争、共同发展的法律法规障碍和隐性壁垒，持续提振经营主体信心，帮助企业恢复元气。”

2023年7月14日：《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》印发，提出了三十一项重要举措，其中开头两项便是“持续破除市场准入壁垒”和“全面落实公平竞争政策制度”。

2023年12月11、12日：中央经济工作会议在北京举行。会议强调2024年九项重点工作，其中深化重点领域改革部分，包括“加快全国统一大市场建设，着力破除各种形式的地方保护和市场分割”等内容。

2022年修正的《反垄断法》对行政性垄断的表现形式进行了调整，增加了对行政性垄断行为的调查、约谈等规定，为强化制止行政性垄断执法完善制度供给；修正后的《反垄断法》规定，“国家建立健全公平竞争审查制度”，公平竞争审查制度法制化迈出了重要一步。2023年，制止行政性垄断与公平竞争审查，在法制配套方面亦取得实质性进展。

2023年3月10日：《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》（规章）公布，自2023年4月15日起施行。

2023年4月26日：市场监管总局公布修订后的《公平竞争审查第三方评估实施指南》，供有关单位开展公平竞争审查第三方评估时参考。

2023年5月12日：市场监管总局发布《公平竞争审查条例（征求意见稿）》（行政法规草案），向社会公开征求意见。

2023年10月23日：市场监管总局印发《滥用行政权力排除、限制竞争执法约谈工作指引》（国市监竞协发〔2023〕93号）。

2023年11月29日：《国务院反垄断反不正当竞争委员会办公室 市场监管总局关于建立反垄断“三书一函”制度的通知》印发（双反办发〔2023〕1号），建立健全反垄断“三书一函”即《提醒敦促函》《约谈通知书》《立案调查通知书》《行政处罚决定书（经营主体）/行政建议书（行政机关）》制度。

2023年12月12日：国家发展改革委发布《招标投标领域公平竞争审查规则（公开征求意见稿）》，向社会公开征求意见。

（一）行政性垄断案件

根据市场监管总局官方披露 ，2023年期间，聚焦公用事业等民生重点领域，依法办结了滥用行政权力排除、限制竞争案件39件，开展滥用行政权力排除、限制竞争执法约谈17次。根据前述信息披露，2023年查办的行政性垄断案件，基本情况如下：

表1：2023年行政性垄断案件的违法领域分布

结合2023年查办的行政性垄断案件，对于实践中可能存在的若干认识误区，本文归纳如下要点：

1.招投标不是万能的

实践中存在一种认识误区，即只要经过招投标程序，就可以使政府行为免于违法风险。

招投标是一种典型的竞争性缔约方式，通过遵守招标投标法相关规定，确保缔约程序的竞争性和公平性。但是，并非任何场合下只要采用了招投标方式，就可以确保行为的正当性——除了干预方式的正当性，干预本身也需具备正当性。

比如，2023年查办的多件共享单车领域行政限定交易案件，行政机关一般通过招标方式确定区域内的共享单车投放主体。但由于共享单车投放运营市场是可以自由竞争的市场，以行政手段确定进入相关市场的特定经营者，限制了其他经营者公平参与竞争，剥夺了消费者的自主选择权。在缺乏法律、行政法规和国务院规定依据的情况下，干预市场自由准入的做法本身缺乏正当性，而不论其是否采取了招标方式。

2.免费提供，不是行政限定交易的正当理由

实践中存在一种认识误区，即只要对行政相对人是免费的，则政府可以自由指定。

“贵州省市场监管局纠正六盘水市钟山区人民政府滥用行政权力排除、限制竞争行为”一案中，当事人指定钟山区某物业公司开展新注册企业免费公章刻制服务，被认定为滥用行政权力排除、限制竞争的行政限定交易行为。

前案中行政机关指定的刻章服务，对新注册企业而言是免费的（不排除实际由政府买单的可能性）。但是，对指定商品（服务）的买方免费，并不意味着该指定行为必然具有正当性，因为该指定行为直接影响到商品（服务）的供给端，影响其他商品（服务）的卖方公平参与市场竞争，损害了相关市场的市场秩序。

3.指定行业协会亦有风险

实践中存在一种认识误区，即如果指定的对象是行业协会（而非企业），就不会有行政限定交易的风险。

在反垄断案件中，行业协会这一组织可能存在不同的身份认定，包括：行业协会（行使行业服务和自律管理职能的社会团体法人）、经营者、公共组织（法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织）。比如，北京市市场监管局查处的“北京市围棋协会组织会员单位达成并实施垄断协议案”中，北京市围棋协会违反了修改前的《反垄断法》第十六条“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为”的规定，其主体身份是行业协会；而北京市丰台区围棋协会违反了修改前的《反垄断法》第十三条“禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：（一）固定或者变更商品价格”的规定，其主体身份是经营者。2024年1月10日发布的《国务院反垄断反不正当竞争委员会关于行业协会的反垄断指南》，对行业协会的三种身份均有涉及。

“贵州省市场监管局纠正铜仁市住房和城乡建设局滥用行政权力排除、限制竞争行为”一案中，当事人下发通知要求全市物业管理企业或个人在其指定的铜仁市物业协会参加培训，被认定为滥用行政权力排除、限制竞争的行政限定交易行为。该案中，提供物业人员培训服务的铜仁市物业协会属于经营者，而非代表协会成员共同利益的行业协会、或者履行管理公共事务职能的公共组织。

4.会议纪要等形式值得关注

市场监管总局公布的2023年行政性垄断案件中，有多件案件的当事人是以行政机关会议纪要的形式确定了相关做法，有多件案件的当事人则是以面向公职人员的体检通知等通知形式做出。内部纪要、内部通知等形式，容易被公平竞争审查所忽略，但却可能存在涉及市场主体经济活动的规定内容。行政机关在工作实践中，有必要对该等易被忽略的文件形式或相关做法加强公平竞争审查，防止滥用行政权力排除、限制竞争的行为发生。

（二）公平竞争审查

2023年12月26日，国新办举行加快建设全国统一大市场工作进展情况国务院政策例行吹风会，披露：“今年以来，各地区各部门共审查增量政策措施14.8万件，存量政策措施61.6万件，修订废止妨碍统一市场和公平竞争的政策措施1.76万件，有力防止出台排除限制竞争的政策措施。” 

2023年9月19日，市场监管总局发布了《市场监管总局通报2022年公平竞争审查督查整改案例》 ，共27件案例。其中：违反市场准入和退出标准的14件，违反商品和要素自由流动标准的9件，违反影响生产经营成本标准的5件（注：其中1件案件分别违反了市场准入和退出标准、影响生产经营成本标准）。

27件案件中，反映了不同的典型问题，比如：

• 以“不迁移”作为享受优惠政策的条件，对企业自主迁移设置障碍。在政策中直接规定、或者要求经营者在投资协议、承诺书等文件中承诺，获得奖补待遇的经营者一定期限内不得迁出本地区，以此作为享受优惠政策的条件，或者要求迁移者须全额退还奖补资金。上述做法，违反了公平竞争审查制度中“不得设置不合理或者歧视性的准入和退出条件”的审查标准。

  
  

• 将奖补措施与经营者缴纳税费相挂钩。在奖补政策中，规定按照经营者缴纳税费的一定比例给予奖励、补贴，或将特定经营者缴纳的税收用于建立企业扶持基金，再以支持企业发展的方式奖励给特定经营者。上述做法，违反了公平竞争审查制度中“安排财政支出一般不得与特定经营者缴纳的税收或非税收入挂钩”的审查标准。

  
  

• 将上市公司迁至本地或借壳上市并迁至本地作为享受奖补的必要条件。在相关政策中，规定“对外地上市公司迁至我市或通过借壳上市且将注册地迁至我市的企业，视同首发上市，一次性给予500万元奖补”，没有法律、行政法规或者国务院规定依据，将外地上市公司迁至本地或通过借壳上市且将注册地迁至本地作为享受补贴和优惠政策等的必要条件，变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构，违反公平竞争审查制度中“不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构”的审查标准。

  
  

• 将本地注册作为投标条件，妨碍外地经营者进入本地市场。行政机关在相关项目的招标公告中，将在本地注册作为报名资格条件，排除了外地经营者参与投标的权利，妨碍了外地经营者进入本地市场，违反了公平竞争审查制度中“不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动”的审查标准。

（三）违背市场准入负面清单典型案例

按照国务院有关工作部署和《国家发展改革委关于建立违背市场准入负面清单案例归集和通报制度的通知》（发改体改〔2021〕1670号）要求，国家发展改革委会同有关部门、地方发展改革委对违背市场准入负面清单情况开展排查清理，并于2023年分别发布了《关于违背市场准入负面清单典型案例的通报（第五批）》（发改办体改〔2023〕168号） 、《关于违背市场准入负面清单典型案例的通报（第六批）》（发改办体改〔2023〕780号） 。

市场准入与退出，是公平竞争审查制度关注的重要方面。违背市场准入负面清单制度的政策措施，也将违反公平竞争审查标准。根据市场监管总局披露，2022年11月以来，市场监管部门依法查处公开的23件滥用行政权力排除、限制竞争案件纳入全国通报的违背市场准入负面清单典型案例。 

（四）个别地方动态

自2016年《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）印发以来，目前已经实现公平竞争审查在国家、省、市、县四级政府的全覆盖。各地政府全面落实公平竞争审查制度，现选取个别地方2023年的相关做法整理如下，供读者参考。

北京：2023年12月19日，北京市市场监督管理局等五部门印发《北京市公平竞争审查工作程序规定（试行）》（京市监发〔2023〕89号），包括总则、审查程序、评估和清理、政策措施抽查、监督和责任追究、附则等共六章35条，在审查程序、评估清理、监督追责等方面细化实化有关规定。

吉林：2023年11月1日，吉林省市场监管厅发布《公平竞争审查工作管理指南（征求意见稿）》（吉林省地方标准），向社会公开征求意见。该标准包含了范围、规范性引用文件、术语和定义、总则、政府组织领导、联席会议落实、政策制定机关落实等内容，并包含相关资料性附录。

海南：2023年6月13日，海南自由贸易港公平竞争委员会印发《海南自由贸易港公平竞争委员会招商引资公平竞争审查指引（试行）》《海南自由贸易港公平竞争委员会政企合作公平竞争审查指引（试行）》，供政策制定机关在开展招商引资、政企合作等领域公平竞争审查时参考。

此外，部分地区2023年度发布了本地区公平竞争审查典型案例，主要包括（不完全统计）：