张峥 上海邦信阳中建中汇律师事务所 合伙人律师
“两票制”已不是多新鲜的事情。早在2006年，广东省就在医药改革中率先推出了“两票制”的概念；2007年起，广东推行统一网上限价竞价阳光采购；同年8月，实施方案初稿征求公众意见，却遭到35家药企联名上书，呼吁取消或暂缓两票制。
而到2016年12月26日，国务院印发《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）》的通知，医药领域的“两票制”改革正式全面推广。此后，各省市有关药品采购、医疗设备、医药耗材（高值耗材和一般耗材）和诊断试剂（IVD）领域的“两票制”改革如雨后春笋般纷纷涌出，响应中央文件号召。
中央发文：《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见》（2016.12.26）
发文省市：海南、安徽、湖南、重庆、四川、宁夏、青海、福建、陕西
福建、陕西、贵州、辽宁、山西、青海、海南、黑龙江，以及三明联盟的18个地级市、29个县等区域明确医药耗材（含高值耗材和一般耗材）和诊断试剂（IVD）明确执行两票制，严格限制配送商数量。
1. 两票制对经销商可能带来的影响？
可能向物流配送企业的转型。其优势在于，可以借助经销商以往的信息流和原分销网络，作为生产企业的中转站、为生产企业提供药品物流配送服务。不过经销商转型为物流配送企业，除了业务模式的转变，同时也要具备符合《药品管理法》和《医疗器械监督管理条例》等法规所要求的冷链环境、仓储经营场所等。
踩点建立新的CSO（Contract Sales Organization）模式。在西方国家，CSO的服务模式和需求很明朗。但在中国这样的新兴市场，CSO还不够普及。在目前两票制席卷全国的形势下，在药品流通领域，药品生产企业可以将药品、耗材的宣传推销事项外包给原经销商，由于在“两票制”下药品生产企业需要与医院采购平台直接接触，因此生产企业可以将药品、耗材宣传推销事项委托给原经销商，而经销商作为服务外包公司可以利用原来的资源和渠道为生产企业提供宣传推销服务。
2. 两票制与配送商遴选制度的结合是否意味着大批中小配送的直接出局？
在“两票制+营改增+金税三期”等一系列政策影响下，一大批中小经销商和配送商势必会淘汰，而能够保留下来的必然是具有国企或者央企背景的大型医疗企业。这些大型医疗企业整合了上游厂商和下游终端及代理商资源，形成一个集配送和营销为一体的开放性平台，同时具有强大的财务处理能力、良好的市政关系、合法的业务手续等优势。
3. 社会化物流与医药物流重新划拨市场？
2016年初，国务院发文规定取消从事第三方药品物流业务批准，只要符合药品运输的要求的快递公司，都可以加入到全国1.3万家医药商业的第三方药品物流中来。在2015年度中国药品流通行业现代物流发展大会上公布的信息显示，截至2014年底，全国取得由省级药监部门核发的“开展第三方药品物流业务确认件”的第三方物流企业有123家，包括中国邮政，顺丰和UPS等也都获得了相关资质。
面对医药物流的新兴市场，各大社会化物流企业早已蠢蠢欲动。
省份 | 中央 |
文件名称 | 关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见 |
时间 | 2016年12月26日 |
视同生产企业 | ①药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业（集团）药品的全资或控股商业公司（全国仅限1家商业公司）； ②境外药品国内总代理（全国仅限1家国内总代理） |
不视为一票情况 | 药品流通集团型企业内部向全资（控股）子公司或全资（控股）子公司之间调拨药品（但最多允许开一次发票） |
省份 | 安徽 |
文件名称 | 安徽省公立医疗机构药品采购推行两票制的实施意见 |
出台时间 | 2016年10月8日 |
执行范围 | 药品；全省 |
视同生产企业 | ①药品生产企业设立的仅销售本公司（集团）药品的经营企业（药品生产企业设立的全资或控股子公司）； ②进口药品国内总代理（仅限一家国内总代理）； ③药品上市许可持有人委托药品生产企业或经营企业代为销售药品 |
省份 | 湖南 |
文件名称 | 《湖南省公立医疗机构药品采购“两票制”实施方案（试行）》 |
时间 | 2017年4月11日，过渡期6个月 |
执行范围 | 药品 |
视同生产企业 | ①药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业（集团）药品的经营企业（仅限该集团1家经营企业）； ②境内外药品的国内总代理（仅限1家国内总代理）； ③委托药品生产企业或经营企业代为销售药品的上市许可持有人 |
不视为一票情况 | 药品流通集团型企业内部向全资或控股子公司调拨的药品可不视为一票，但最多允许调拨一次 |
省份 | 重庆 |
文件名称 | 重庆市公立医疗机构药品采购“两票制”实施方案（试行） |
出台时间 | 2017年1月3日，2017年5月31日前为过渡期 |
执行范围 | 药品；全市所有公立医疗机构（含基层医疗机构，村卫生室药品由乡镇卫生院代购） |
视同生产企业 | ①药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业（集团）药品的全资或控股经营企业； ②境内外药品的国内总代理或直接从境外生产企业进口药品的代理商； ③药品上市许可持有人合规委托负责药品销售的生产企业或经营企业； （以上情形在全国范围内仅限一家经营企业或总代理） ④药品销售的生产企业或经营企业； （以上情形在全国范围内仅限一家经营企业或总代理） |
不视为一票情况 | 药品流通集团型企业内部总公司、分公司、全资或控股子公司之间调拨药品可不视为一票，但最多允许调拨一次 |
省份 | 四川 |
文件名称 | 在四川省公立医疗机构药品采购中推行“两票制”实施方案（试行） |
时间 | 2017年4月6日，过渡期6个月 |
执行范围 | 药品 |
视同生产企业 | 与中央一致 |
不视为一票情况 | 药品流通集团型企业内部向全资或控股子公司调拨药品可不视为一票，但最多只允许开一次发票（合理确定加价水平） |
可加一票区域 （42个） | 阿坝州（12个）：汶川县、理县、茂县、九寨沟县、松潘县、金川县、小金县、黑水县、壤塘县、阿坝县、若尔盖县、红原县； 甘孜州（17个）：泸定县、丹巴县、九龙县、雅江县、道孚县、炉霍县、甘孜县、新龙县、德格县、白玉县、石渠县、色达县、理塘县、巴塘县、乡城县、稻城县、得荣县； 凉山州（11个）：木里县、盐源县、普格县、布拖县、金阳县、昭觉县、喜德县、越西县、甘洛县、美姑县、雷波县； 绵阳市（1个）：北川县； 乐山市（1个）：马边县。 |
省份 | 河北 |
文件名称 | 河北省公立医疗机构药品采购推行“两票制”的实施意见（征求意见稿） |
出台时间 | 2016年11月3日 |
过渡时间 | 2017年5月1日前 |
视同生产企业 | ①药品生产企业设立的仅销售本公司（集团）药品的批发企业； ②进口药品国内总代理商（仅限一家国内总代理）； ③药品上市许可持有人委托药品生产企业或批发企业代为销售药品 |
省份 | 青海 |
文件名称 | 青海省人民政府办公厅关于青海省公立医疗机构药品采购实行“两票制”的实施意见（试行） |
出台时间 | 2016年12月12日 |
视同生产企业 | ①药品生产企业设立的仅销售本公司（集团）药品的经营企业（同一法人）； ②进口药品国内总代理 |
不视为一票情况 | 药品流通企业下设非法人分支机构配送企业，视为内部调拨，属于流通一次发票 |
省份 | 辽宁 |
文件名称 | 辽宁省公立医疗机构药品采购“两票制”实施细则（试行） |
时间 | 2017年6月1日，过渡期2-5个月 |
执行范围 | 药品；全省各级公立医疗机构 |
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