破产案件中社保滞纳金债权顺位的审查确认问题，一直存在普通债权与劣后债权的争议。这一争议在长期的司法实践中并没有形成倾向的意见，反而在《国税地税征收管理体制改革方案》出台后，顺位争议的问题更加复杂。囿于破产制度的特殊性，社保滞纳金债权的顺位争议并没有引起过多的关注。但争议的存在，已经引起各类制度规定的冲突，甚至出现同一规定，司法判例不同解读的情形。

（一） 顺位争议的产生——社保滞纳金申报的必要

破产制度下，社保滞纳金的债权顺位争议源自社保滞纳金申报的必要性。按照时间线发展来看，社保滞纳金并非独立的债权问题，而是伴随着社保债权的进入，成为破产债权申报与审查中的附属选项。

1996年11月22日公布并施行的《最高人民法院关于实行社会保险的企业破产后各种社会保险统筹费用应缴纳至何时的批复》【法复(1996)17号】（以下简称“最高院1996年批复”），“欠缴的社会保险统筹费用应当缴纳至人民法院裁定宣告破产之日”。

2006年《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）第113条，“破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款”。

2010年的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社保法》）第86条，“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金”。[1]

2013年的最高人民法院《关于人民法院受理破产案件前债务人未付应付款项的滞纳金是否应当确认为破产债权请示的答复》【（2013）民二他字第9号】，（以下简称“最高院2013年答复”）明确人民法院受理破产案件前，债务人未付款项的滞纳金应确认为破产债权。

2019年《最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（三）》（以下简称《企业破产法司法解释三》）第3条，“破产申请受理后，债务人欠缴款项产生的滞纳金，包括债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金，债权人作为破产债权申报的，人民法院不予确认”。[2]

《企业破产法》对社会保险费用优先地位的确认，成为社保滞纳金债权申报与确认的直接依据。实践中当然有管理人质疑过滞纳金合并社保债权申报的合法性，其论点依据同样是《企业破产法》第113条，因为该条款并没有明确滞纳金包含在社会保险费用之内。实际可以看到的是，从最高院1996年批复到2019年的《企业破产法司法解释三》，社保滞纳金的申报或者债权顺位问题，一直没有正式或单独登上过舞台，这点是和税收滞纳金存在明显区别的。但《社保法》第86条明确滞纳金的一并加收，使其作为社保债权的延伸，具备了债权申报的合法性外观。《社保法》第86条间接解释了社保滞纳金申报的必要性，这也使得司法实践中，很多社保部门期望通过《企业破产法》第113条的扩大解释，让社保滞纳金进一步成为优先债权。显然，优先债权的观点在理论和实务层面均未得到支持，至少在破产制度逐步规范的今天，社保滞纳金不会被认定为优先债权。

（二）顺位争议的发展——税务部门的介入

税务部门的介入则将顺位争议推到了新的高度。《国税地税征收管理体制改革方案》的出台，将社会保险费非税收入征管职责划转至新税务机构。2020年10月，上海市也发布《关于企业社会保险费交由税务部门征收的公告》，正式将企业职工各项社会保险费交由税务部门统一征收。结合《上海市高级人民法院破产审判工作规范指引（2021）》第120条的规定，与上海市高级人民法院、国家税务总局上海市税务局发布《关于优化企业破产程序中涉税事项办理的实施意见》的第四条，社保债权的申报进入“两分”时代，以2019年1月1日为限，分别由社保部门和税务部门负责。

前文已述，不同于社保滞纳金债权顺位问题，税收滞纳金实际存在明确的依据，包括2012年《最高人民法院关于税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉应否受理问题的批复》【法释（2012）9号】（以下简称“最高院2012年批复”）规定，“依照企业破产法、税收征收管理法的有关规定，破产企业在破产案件受理前因欠缴税款产生的滞纳金属于普通破产债权”；2019年《国家税务总局关于税收征管若干事项的公告》【国家税务总局公告2019年第48号】，“企业所欠的滞纳金、因特别纳税调整产生的利息按照普通破产债权申报”。当然，税收滞纳金的债权顺位一度也出现过争议，例如2008年国家税务局就作出过《国家税务总局关于税收优先权包括滞纳金问题的批复》【国税函[2008] 1084号】，认为税收滞纳金征缴应视同税款管理等行为，滞纳金应随同税款同时缴纳，因此适用税收优先权的法律精神。相较于国家税务总局2008年关于优先性问题笼统的批复，最高院2012年批复时间在后，并且专门适用于破产程序中，一定程度上平息了税收滞纳金优先与否的争议。加之《全国法院破产审判工作会议纪要》与《国家税务总局关于税收征管若干事项的公告》的出台，税收滞纳金普通债权顺位，在破产系统和税务系统均已形成共识。

税务部门的介入，极大地影响了社保滞纳金债权顺位的判断。影响一：税收滞纳金的普通顺位，基本否定了社保滞纳金优先债权的合理性，即使申报主体自身，也鲜有主动申报社保滞纳金作为优先债权的。影响二：在税务部门合并申报税务与社保债权的情况下，税收滞纳金的普通顺位，更加坚定了申报主体对社保滞纳金普通债权顺位的信心，甚至是一种同等待遇的默认，即社保债权应当与税收债权获得同等的地位。

同等待遇的默认而不是诉求，注定了社保滞纳金在申报时只存在普通债权确认或债权确认诉讼两种结果。而在社保滞纳金债权顺位可以出现模棱两可的解释时（如参照税收滞纳金确认），社保申报主体的公信力和强势地位，就成为社保滞纳金普通债权顺位的导向标。

（三）顺位争议形成的局面——既对立又独立

社保滞纳金普通债权顺位与劣后债权顺位显然是对立观点的存在，但丝毫不影响两个债权顺位在司法实践中的独立使用，形成了一种既对立又互不干涉的独立局面。

一方面，破产程序中公法债权的审查相对困难，其中既有税费征收难以核查的原因，也有申报主体公信力的原因。因此，社保滞纳金的债权顺位在这种公信力影响下，易朝着申报主体默认的顺位方向发展。

另一方面，申报主体的原则性和规则性更强，愿意接受人民法院在债权顺位问题作出的居中裁决，裁决法院也基本限于基层法院，争议影响的范围也就相对较小。因此，类似的问题、对应解决的文章观点虽多，但始终没能上升到制度层面，均是个案内的平衡和讨论。诸如《江苏省高级人民法院破产案件审理指南（2017修订）》、《深圳市中级人民法院关于破产案件债权审核认定指引》和《上海市高级人民法院破产审判工作规范指引》，虽然都有劳动保险金的滞纳金不属于破产债权的规定，但上述文件也并未区分破产清算受理前还是受理后。不同于其他两份规范性文件，《上海市高级人民法院破产审判工作规范指引》引入了《全国法院破产审判工作会议纪要》中“私法债权优先于公法债权”的原则。

由此带来的问题是，实践中社保滞纳金普通债权顺位，已经从申报诉求蜕变为推定默认。从税务或者社保部门的角度来看，社保滞纳金作为普通债权已然成为其履行自身法定职责的重要表现，而法定职责必然不存在协商或者让步，这也就导致申报主体，在社保滞纳金债权顺位的问题上主动性更强，管理人及债权人会议的核查结果也很难直接改变这种推定默认。

因而，社保滞纳金确认成为普通债权，很多情况下是本末倒置的，并不存在直接的法律法规，甚至是规范性文件的依据。申报主体先行倒推其普通债权的成立，再寻找近似的理论和法律作为支撑，其中不少情形下是直接引用最高院2012年批复，也有引用地方上的政策规定，例如，江苏省出台的《关于做好企业破产处置涉税事项办理优化营商环境的意见》【苏高法（2020）224号】，但这两个规定明文适用于税收问题。至少从笔者目前检索了解的情况，没有直接涉及社保滞纳金债权顺位的规定。

司法实践中，对社保滞纳金债权顺位的争议就是普通债权与劣后债权之争，而劣后债权并非《企业破产法》上的概念，又可称为破产债权与非破产债权之争。

从下文笔者引述的十个裁判案例来看，确立普通债权顺位的依据，主要是参照最高院2012年批复，也有法院直接选择裁量，认为符合公平清偿的原则。而确立劣后债权顺位，直接依据的是2018年《全国法院破产审判工作会议纪要》中有关惩罚性债权的观点。需要强调的是，十个裁判案例发生的时间集中在2018年到2021年之间，但形成的裁判意见却各有倾向。

（一）普通债权

（二）劣后债权（不属于破产债权）

（三）普通与劣后是非的本质

表面上看，普通顺位与劣后顺位是非之争，是最高院2012年批复和《全国法院破产审判工作会议纪要》矛盾，实则最高院2012年批复强调的一直是税收滞纳金问题。文本内容上，最高院2012年批复就不该参与这场争议的讨论。但因申报主体与申报内容的强关联，所以最高院2012年批复不得不以参照的形式出现，作为普通债权顺位的核心依据。

劣后债权顺位的依据实际也并不充分。能否直接依据惩罚性债权，推出社保滞纳金的劣后，必须阐述清楚“滞纳金”与“惩罚性”逻辑上的联系。“滞纳金”本身就是一个行政法学问题，应当在行政法体系下，给予破产法体系充分的回应。《社保法》第86条完整的表述是“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金，逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款”，从行政行为类型上划分，社保主管部门责令限期缴纳或者补足并不具有制裁性，于相对人而言不存在法益的减损，侧重于法律秩序的恢复，属于一种行政命令行为。

滞纳金从属于该命令行为，是督促相对人及时履行前置命令行为，从而产生的附随义务，属于实现命令行为的行政强制执行，或者更为通俗地理解为社会保险费占用产生的经济补偿。如果抛开《社保法》第86条，滞纳金在形式上超出了原本金钱给付的义务范畴，而公权力机关单方面对滞纳金的主张追缴，确实可能存在一种处罚的解读。但实际真正的处罚条款是《社保法》第86条后半段表述“逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款”，一个条款涵盖了行政命令、行政强制与行政处罚三种行为。

笔者前文引述的案例中，就有申报主体强调“社会保险费被占用期间的法定孳息”的概念。这句表述传达的意思非常明显，但“法定”和“孳息”两词并不妥当。笔者更倾向于税收滞纳金性质界定时的表述“纯经济补偿性质”。[3]

因此，普通顺位与劣后顺位是非之争的本质，不是惩罚性与补偿性之争，而是公法债权与私法债权在破产中利益平衡的问题。

首先要明确的是，公法债权与私法债权在破产程序利益平衡问题，肯定不是本文就能进行界定或价值判断的，所以本文重点阐述的是，争议的是非经过与焦点问题。站在公法债权的角度，社保滞纳金的劣后，损害的是整个社保资金池的以及享受社保权益的公民的利益（当然这个概念很大）；而私法债权上，社保滞纳金不是惩罚措施的转嫁，而是公法债权是否要让位于私法债权的问题。涉及到价值判断问题，答案肯定不是绝对的。如《企业破产法》第113条对公法债权的顺位，就有自己的优先考量。

解决问题的关键，正如《全国法院破产审判工作会议纪要》所言，法律是否明确规定清偿顺序的债权。在当前的司法实践中，如果法律没有明确规定清偿顺序的债权，那就应该遵照会议纪要中形成的共识，私法债权优于公法债权。如果普通债权中不存在私法债权，那么社保滞纳金作为普通债权则无可厚非，反之就是与该原则不符。

《全国法院破产审判工作会议纪要》仅在原则方向予以了指引，填补的也只是法律规定以外的空白部分，其与最高院2012年批复相比较，二者都不是法律规定，但《全国法院破产审判工作会议纪要》时间更晚，最高院2012年批复针对性更强。如果二者真的存在适用冲突，可以参照《中华人民共和国立法法》的原则，新的一般规定与旧的特别规定处理方案，还是应当由最高人民法院对这一问题进行释明。

但鉴于最高院2012年批复，文义上还是单方面明确指向税收滞纳金，不涉及社保滞纳金问题。因此，后者应当适用《全国法院破产审判工作会议纪要》中私法债权优先于公法债权的原则。如后续针对社保滞纳金顺位问题，确实需要做出具体的价值选择或调整，应该合并税收滞纳金问题，在修法时予以明确。从实务操作的角度来看，公布案例、批复或类似指引等形式的实用程度很高，基本可以解决破产实务中产生的争议，但对于整个破产法律体系的完善，作用相对较小，更何况《全国法院破产审判工作会议纪要》已经明确突破“私法债权优于公法债权原则”的权限范畴。

综上所述，行政法意义上，社保滞纳金的本质，是督促相对人履行前置命令行为所科处的义务，不具有惩罚性，因此，社保滞纳金的债权顺位，不应当以惩罚性债权为由劣后，而应当基于私法债权优先于公法债权的原则，作为劣后债权处理，除非法律明确规定社保滞纳金属于普通债权。