建国以来，新中国房地产业的发展经历了从无到有、从无序到有序的过程，法律工作者处理涉房、涉地案件有必要充分了解房地产业发展过程中的制度化进步阶段、规范化发展历程。
2021年4月26日18:30，邦培第504期由邦信阳中建中汇合伙人陈鸣飞律师主讲“新中国房地产制度的历史演变”，并与助讲人李颖杰律师、刘海川律师一同探讨房地产发展中的相关问题。以下分享由陈鸣飞律师指导、刘海川律师汇编整理。
本期课程主要围绕如下三块内容展开：
本节由陈鸣飞律师主讲，三位律师主要探讨了如下几个问题：我国城市土地所有权制度是如何建立的？原有的城市私有土地是如何公有化的？为什么选择土地使用权和所有权分离的制度？我国土地使用权出让制度是如何形成的？招拍挂的区别与联系在哪里？
针对前三个涉及城市土地制度建立的问题，陈律师通过介绍建国前后，以及三大改造期间的一些规范文件、实践措施，阐述了新中国城市土地制度的建构过程。从最初《北平市军管会关于北平市房屋问题的布告》宣布合理保护城市房屋之占有关系及由此所产生的租赁关系，到私营企业的社会主义改造及农用地的征收，再到城市私人土地的公有化，新中国城市土地制度的发展循序渐进。对于企业拥有的土地和房屋，政府通过对企业的社会主义改造使得企业所有的土地逐步公有化；对于城市郊区的农用地，政府通过将土地征用为国有建设用地并颁发《国家建设征用土地通知书》的方式实现公有化；对于城市私人土地及房产，政府通过代经租的形式逐步实现了公有化的过程。
针对后两个涉及城市土地使用的问题，陈律师详细介绍了我国城市土地使用制度的变迁，以及在改革开放后制度探索过程中的试点与创新。1979年之前，我国在土地使用中适用的是划拨制度，土地使用者无需支付出让金，没有固定使用期限，也不得随意流转。1979年之后，针对中外合资经营企业的特殊问题，《中外合资经营企业法》规定，如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。1980年《国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定》规定，中外合营企业场地使用费总的水平、每年每平方米最低不少于五元，最高不超过三百元，其中大中城市的市区和近郊区最低不少于十元；以后随着经济的发展，可以逐步调增。1986年之后，一些城市开始在土地有偿出让制度上进行制度创新，寻找可能的经济发展道路。以上海和深圳为例，1987年11月29日《上海市土地使用权有偿转让办法》及其配套的六个“实施细则”给之后土地使用权有偿出让的实施打下了制度基础，深圳在1987年9月9日、9月29日、12月1日分别以协议、公开招标和公开拍卖的方式，出让了三宗国有土地使用权，实现了零的突破。随着以上海市虹桥26号地块为代表的一些土地使用权有偿出让制度的先行试点，国有土地有偿出让制度逐步在全国建立起来。
针对招拍挂制度的区别与联系，陈律师以上海市的招挂复合制度为例进行讲解。在上海市经营性住宅用地招挂复合制度中，有效投标文件若达3-10份的，则排名顺序前2位投标人为入围竞标人；若达11份及以上的，则排名顺序前3位投标人为入围竞标人；通过资格审核的有效申请人数不足3人的，本地块直接采用挂牌方式出让，有效申请人即为“竞买人”。同时，竞标人需签署《商品住房用地交易资金来源情况申报表》《商品住房用地交易资金来源情况补充申报及承诺》《商品住房用地交易资金银行监管协议》和《监管银行承诺书》以证明竞买资金是自有资金，未使用包括但不限于银行贷款、信托资金、资本市场融资、资管计划配资、保险资金等违反国家有关规定的资金来源。总的来说，招挂复合的评分维度涵盖了公司经济实力等各个方面，上海招挂复合方式促进了房企对各自品质、品牌的追求。
本节由刘海川律师主讲，三位律师主要探讨了如下几个问题：制约土地使用权有偿出让制度可持续运转的制度性因素是什么？土地储备制度的建立是否是为了解决净地来源问题？土地储备制度的范围和流程是怎样的？
针对第一个问题，制约土地使用权有偿出让制度可持续运转的制度性因素在于政府手中是否有足够的土地使用权可以出让，刘律师以毛地批租、生地批租为例讲解了政府在存量土地不足的情况下采取的变通做法。毛地批租就是在旧区改造中，将尚未拆迁的土地进行批租。上海市第一块毛地批租地块是打浦桥斜三基地，面积19790平方米（29.68亩），出让用途是住宅公寓及其商业配套，土地出让金100万美元，每平方米地价50.5美元。毛地批租下土地出让金较低的原因在于计算出让金时并没有涵盖开发费用和基础设施建设费用，因此在出让土地时政府收益有限。生地批租，就是从农村征用的原集体土地，未经七通一平的基础设施建，即由国家出让给受让人，受让人首先要进行土地的基础设施建设，然后转让熟地或者自己进行房屋建设。浦东新区5个开发区，陆家嘴、金桥、外高桥、张江高科及张杨路共1363万平方米土地，都采用生地批租的做法。生地批租国家同样不支付开发费，所以出让金的价格就比较低，如陆家嘴批租土地151万平方米，出让金只有6.7亿，每平方米443.7元，张杨路每平方米512元，金桥、外高桥、张江高科每平方米60元。
针对第二个问题，为了解决政府持有的净地不足的问题，从制度上构建一套完善的土地储备制度成为必然。由于毛地批租、生地批租下政府收益非常有限，市场主体也更加偏好已开发或再开发的熟地，加之早期多头供地下规划混乱，调整既有的土地收储模式已经是大势所趋。随着改革开放的进一步推进，市场主体对土地使用权的需求呈现出井喷态势，以上海为例，从1988年到1995年，政府出让的土地扩大了近60倍，政府面临手中土地出多入少的窘境。在这样的背景下，1996年11月，上海市土地发展中心的成立，是中国第一个土地储备机构，开始探索以市场化的方式收购土地。到2001年，上海19个区（县）中已有17个区县成立了土地储备机构。2002年10月，上海地产（集团）有限公司成立并将“上海市土地发展中心”改名为“上海市土地储备中心”，与上海地产集团两块牌子一套班子。2016年，上海市土地储备中心职能从上海地产（集团）有限公司剥离，重新划转至市规划和自然资源局，成为事业单位。
针对第三个问题，随着《上海市土地储备办法》及其实施细则的颁布，上海市土地储备的范围和流程都走上了规范化和制度化的道路。从收储土地的范围来看，主要包括六类：滩涂围垦成陆并经验收合格的土地、拟转为经营性建设用地的原国有农用地、拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地、拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地、土地管理部门依法收回的闲置国有土地、市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。从流程上，土地收储机构应当首先制定计划、开发立项并申领建设用地规划许可证，其次应当在完成房屋拆迁、征收或收购的情况下开展基础性建设，最后再完成上述工作后申领土地储备房地产权证。
本节由李颖杰律师主讲，三位律师主要探讨了如下几个问题：农村土地制度是如何构建的？农村土地的集体所有制是如何形成的？集体是否可以自由处分土地？集体是否可以自主转让农村建设用地？
针对第一个问题，李律师以1950年颁布的《土地改革法》为例说明了建国后农村土地制度的组成。对于地主所有的土地进行没收，征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体等在农村的土地；对于富农所有自耕和雇人耕种的土地及其他财产不得侵犯，其出租的少量土地一般也予以保留；对于中农，保护农民的土地及其他财产不受侵犯；所有没收和征收得来的土地和其他生产材料，除依法收归国家所有者外，应统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。
针对第二个问题，李律师从人民公社的发展，以及农村联产承包责任制的建立说明了建国以来农村土地集体所有制的建构过程。人民公社的发展是一个由初级到高级的过程，最开始由一些村民互助小组逐步发展成了初级农业社，到了1956年，国家号召把千差万别的小合作社改造成“高级农业生产合作社”，农民把土地并入到高级合作社，分配上也不再按土地分配，而是按劳动分配（计工分）。随着这次改革，农村土地集体所有制真正出现了。1958年后随着改造运动的进一步升级，高级社被逐步合并成为了人民公社，土地形成了一种规模化的集体所有制。由于大跃进时期人民公社的缺点凸显，1962年《农村人民公社工作条例修正草案》重新规定：土地归生产队所有，这种情况下由人民公社大集体所有的土地又重新放回了生产队小集体所有。再之后，就是安徽省凤阳县小岗村创新的“农村家庭联产承包责任制”的出现与发展。可以说，现在农村土地所有制是“以生产队为主体的集体所有制”，而形成生产队集体所制的过程，可谓是相当复杂。
针对后两个集体处分土地的问题，李律师重点介绍了我国一直强调的“18亿亩耕地红线”，以及《土地管理法》修订的内容和经营性建设用地流转的程序。随着《十一五规划纲要》首次提出18亿亩耕地红线，以及国土资源部《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》的具体反映，各地方政府必须遵守不突破18亿亩耕地红线的硬性规定。再到2014年，国土资源部开始要求各地划定永久基本农田，并在2018年再发通知，要求确保到2020年，全国永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩。15.46亿亩是个实物概念，是18亿亩耕地中质量较好的那部分，是不能变成建设用地的基本农田。在量化保护基本农田制度下，只要保证15.46亿亩永久基本农田不被侵占、耕地总量不少于18亿亩，利用土地流转把耕地变为建设用地、或是将建设用地复垦为耕地，可以更加灵活的利用的农村土地。
我国房地产业在探索与学习中发展成长，逐步成为了推动我国经济发展的重要产业。三位律师通过对国有土地使用权出让制度、土地储备制度及农村土地制度的介绍，探讨了新中国房地产制度发展中的探索与挑战，通过对一个个生动案例的展示，阐述了我国房地产业规则框架、制度架构的变化历程。
