（一）国际背景

当前，中国由于较大的内需等因素令世界投资者瞩目，从而诱发了全球范围内的新一轮资本配置。从目前的国内经济来看，货币政策相对紧缩，银行信贷政策收紧，加码的宏观调控与中小企业自身发展的需求脱节，导致企业发展对多渠道融资方式的需求增长。国内证券市场中的高市盈率迎合了市场投资者的利益最大化需求，引发了境外投资者转向中国境内市场的新一轮投资。在“羊群效应”作用下，以黑石基金为首的众多境外企业纷纷涉足人民币基金。

但是，根据我国相关规定，如果一个外资有限合伙人参与境内人民币基金或在岸基金，该基金将被具有外资属性，将受到国家外汇管理局在外汇兑换投资、国家发展和改革委员会在投资领域的限制，该合资基金所投项目也将因其合资性质进一步受到商务部门的审查。具体而言，在中国资本结汇领域，根据《关于完善外商投资企业外汇资本金支付结汇管理有关业务操作问题的通知》第3条规定：“外商投资企业资本金结汇所得人民币资金，应当在政府审批部门批准的经营范围内使用，除另有规定外，结汇所得人民币资金不得用于境内股权投资。”如外商投资企业拟在境内进行人民币资金的股权投资，投资来源不能是其资本金结汇所得的人民币资金，而只能是其他合法的人民币来源，如经营所得利润、股权转让所得、清算所得等；在产业投资领域规范中，根据《外商投资产业指导目录》，外商投资存在限制性和禁止性领域，如航天、电信产业；根据《外商投资创业投资企业管理规定》第32条明文规定，外资创业投资企业不得在国家禁止的外商投资领域进行投资；不得投资于上市交易的股票和债券以及非自用不动产等。目前，外资企业参与我国境内人民币基金的普遍做法是在中国设立基金公司，外资企业作为普通合伙人来管理旗下基金。一个外资普通合伙人通常倾向于采取平行基金模式同时运作外币和人民币两种基金，以联系离岸基金与在岸基金并实现资金的双向流动，但鉴于独立运作的要求，有限合伙人的美元资金不能换成人民币，而只能以美元的形式投资。合格境外有限合伙人制度（QFLP）应运而生。

QFLP可绕开上述限制，探索出一种低成本金融创新路径。即在QFLP制度安排下，境外投资者在通过资格审批及外汇资金的监管程序后，可将境外资本兑换为人民币资金并直接投资于国内的股权投资市场。该制度更高效地连接了外资和所投资企业。

（二）国内背景

2009年4月14日，国务院发布了《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》国发[2009]19号。意见指出，上海有比较完备的金融市场体系、金融机构体系和金融业务体系，有雄厚的制造业基础和技术创新能力，有先进的现代航运基础设施网络，要站在全局和战略的高度，充分认识加快上海国际金融中心和国际航运中心建设的重要性，努力推进上海率先实现产业结构优化和升级，率先实现经济发展方式的转变。同时，该意见提出具体要求，即根据国家资本账户和金融市场对外开放的总体部署，逐步扩大境外投资者参与上海金融市场的比例和规模，逐步扩大国际开发机构发行人民币债券规模，稳步推进境外企业在境内发行人民币债券，适时启动符合条件的境外企业发行人民币股票。

2009年5月8日，上海市人民政府发布了《上海市人民政府贯彻国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心意见的实施意见》沪府发〔2009〕25号对国务院的意见进行了回应。该意见第二大点《明确加快推进上海国际金融中心建设的具体任务和措施》中提出：鼓励发展各类股权投资企业（基金）。根据国家有关要求，细化完善本市促进各类股权投资企业（基金）及创业投资企业发展的政策措施，进一步加大支持力度。鼓励境外知名的股权投资管理企业在沪设立分支机构，支持符合一定条件的境外投资者参与设立境内股权投资企业（基金）。推进上海金融发展投资基金尽快完成募集工作,争取国家金融管理部门支持金融机构参与投资,并协助解决上海金融发展投资基金投资金融企业的资格。

所谓QFLP(Qualified Foreign Limited Partner 即合格境外有限合伙人)，是指境外机构投资者在通过资格审批和其外汇资金的监管程序后，将境外资本兑换为人民币资金，投资于国内的私募股权投资（PE）以及风险投资（VC）市场。

上海为贯彻落实国务院《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发[2009]19号）和《上海市人民政府贯彻国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心意见的实施意见》（沪府发[2009]25号）的有关要求，在支持符合条件的境外投资者参与设立境内股权投资企业，以及规范外商投资股权投资企业的设立和运作方面出台了相关意见和规则。

上海市政府于2010年发布了《关于本市开展外商投资股权投资企业试点工作的若干意见》(沪府办〔2010〕17号)，其目的即是为了“支持符合条件的境外投资者参与设立境内股权投资企业，规范外商投资股权投资企业的设立和运作”。“沪府办〔2010〕17号”明确了试点工作的内容和方向，并对外商投资股权投资企业、外商投资股权投资管理企业进行了概念的界定，明确了工作机制等。

2010年，上海市金融办也为贯彻落实“沪府办〔2010〕17号”文，发布了《关于本市开展外商投资股权投资企业试点工作的实施办法》（沪金融办通[2010]38号）（下称“实施办法”），便于上海市政府各委、办、局以及各区政府对外商投资股权投资企业相关事宜的执行和理解。

根据实施办法，将外商投资股权投资企业分为两种类型，即外商投资股权投资企业和外商投资股权投资管理企业。

（一）两种企业的定义、主要业务范围

（二）两种企业的比较

通过对外商投资股权投资企业和外商投资股权投资管理企业的各方面比较，我们可以很明显地看出监管部门对股权投资企业和股权投资管理企业的不同政策导向。股权投资企业主要从事股权投资业务、提供的是管理咨询；股权投资管理企业从事投资企业设立、对股权投资的管理、对投资的咨询。从设立的要求来看，监管部门对两种企业的关注到的侧重点不同：对股权投资企业，监管部门关注的是它的资金上的保证，比如要求外商投资股权投资企业应当委托境内符合条件的银行作为资金托管人；对股权投资管理企业，从对企业投资人的身份、管理人的特别要求中可以看出，监管部门更重视它本身的专业度。

（三）对外商投资股权投资试点企业的特殊规定

根据实施办法，在外商投资股权投资企业中特别定义了一类试点企业。虽然根据实施办法对试点企业的定义，经联席会议审定的外商投资股权投资企业和外商投资股权投资管理企业都包含在试点企业里，但纵观实施办法的相关规定，试点企业主要还是针对外商投资股权投资企业的试点工作做了具体安排。

1、外商投资股权投资试点企业的境外投资者，应主要由境外主权基金、养老基金、捐赠基金、慈善基金、投资基金的基金(FOF)、保险公司、银行、证券公司以及联席会议认可的其他境外机构投资者组成。

2、外商投资股权投资试点企业的境外投资者，其在上一会计年度自有资产规模不低于五亿美元或者管理资产规模不低于十亿美元，并具有五年以上的投资经历，且近两年没有受到过监管部门或者司法部门的处罚。

3、外商投资股权投资试点企业在申请设立前，外商投资股权投资试点企业或外商投资股权投资管理试点企业的执行事务合伙人应向市金融办递交试点申请。

4、获准试点的外商投资股权投资管理企业可使用不超过所募集资金总额度的5%的外汇资金对其发起设立的股权投资企业出资，且该部分出资不影响所投资股权投资企业的原有属性。

（四）申请流程

1、外商投资股权管理企业（公司制）申请流程

2、外商投资股权管理企业（合伙制）及外商投资股权投资企业申请流程

3、外商投资股权投资试点企业执行事务合伙人申请试点企业的流程

通过对外商投资股权投资企业和外商投资股权投资管理企业申请流程的梳理，我们可以很清晰地看到，是市金融办在QFLP制度安排下的核心作用。在下文关于行政监管部门的职责安排中，我们可以对市金融办的功能定位有更为详细的了解。

（五）行政监管部门的职责安排

市人民政府成立外商投资股权投资企业试点工作联席会议(以下简称联席会议)，由市人民政府分管领导召集，成员单位包括市金融办、市商务委、市工商局、市发展改革委、市经济信息化委、市科委、市财政局、市地税局、市住房保障房屋管理局、市政府法制办、外汇局上海市分局、上海银监局、上海证监局和浦东新区人民政府等。

各机构的职责

市金融办为本市外商投资股权投资企业和外商投资股权投资管理企业的业务主管部门，主要职责如下：

（1）负责出具外商投资股权投资企业和外商投资股权投资管理企业设立的审查意见;

（2）负责受理外商投资股权投资企业试点申请并组织审定;

（3）负责组织获准试点外商投资股权投资企业和外商投资股权投资管理企业的备案管理;

（4）负责组织制定与外商投资股权投资企业相关的扶持政策，督促各区(县)政府落实配套措施。

《关于本市开展外商投资股权投资企业试点工作的实施办法》出台的意义从宏观和微观两层面来看，有如下几点：

（一）宏观层面意义

1、不断扩大对外开放的重要实践

在2010年的国务院政府工作报告上，时任国务院总理温家宝强调，“坚定不移推进改革，进一步扩大开放”。2018年11月，习近平总书记在上海举办的首届中国国际进口博览会上，提出“开放已经成为当代中国的鲜明标识。中国不断扩大对外开放，不仅发展了自己，也造福了世界”。2022年的十三届全国人大五次会议记者会，李克强再次肯定的作出回答“无论国际风云如何变幻，中国都会坚定不移地扩大开放。长江、黄河不会倒流”。对于中国社会而言，不断扩大开放是一个机遇大门，是要不停地开拓道路途径、创造实践机会，更进一步地打开这个机遇地大门。而《实施办法》，在当时无疑是一个重要的实践，是境外资本引入中国社会的一个良好的探索，更加坚定了中国不断开放、扩大开放的道路。

2、优化投资环境、平等对待内外资的关键举措

《实施办法》的推出，为境外投资者创设了良好便捷的投资环境。随着《优化营商环境条例》的出台，国家进一步扩大对外开放，积极促进外商投资，平等对待内资企业、外商投资企业等各类市场主体，以立法形式确定。李克强总理在2022年人大记者会上回答日本共同社记者提问时，再强调“内外资企业一律平等发展、公平竞争”、“对国企、民企、外企一视同仁，继续把中国打造成全球外商投资的热土”。“外资三法”之后，《实施办法》的推出，QFLP制度及其实施细则的落地，可以说是中国推动内外资平等，营造中国良好投资营商环境的重要的先期举措。随着制度的不断完善，QFLP制度已经接近于中国证券投资基金业协会对高管人员的相关要求，逐渐呈现出内外资一致的趋势。以结果为导向，《实施办法》带来的QFLP制度显然是中国优化投资环境、平等对待内外资的重要布局。

3、社会经济发展的良策，为“十二五”规划打好开局

归根结底，QFLP制度的推出是为社会经济发展提出的良策，决策者希望将境外资本更好地引入中国市场，利用外资的活力，带动中国市场的成熟与发展，与全球资本市场更好地接轨，最终将红利实现在中国社会的经济发展，进一步做大蛋糕。同时，2010年是“十一五”规划的收官之年，QFLP制度夯实“十一五”成果的同时，也为“十二五”规划打好了开局。

（二）微观层面意义

1、上海作为改革开放排头兵的成功经验

2008年全球金融危机爆发，中国经济同样需要复苏。QFLP制度成为突破外汇监管方面政策限制的有益尝试。上海作为全国改革开放的排头兵、创新发展先行者，2010年首先启动QFLP制度的试点，走在了全国前列，为全国其他地方后续试点开启提供了宝贵的经验，这是上海作为改革开放排头兵的成功经验，也可以称之为QFLP制度的上海经验，成为上海摸着石头过河、不断对外开放的又一重要成绩。

2、助力上海“四个中心”城市建设

2009年4月，国务院正式印发《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发[2009]19号），正式提出上海要打造“四个中心”。通过与世界经济的对接，上海实现了人口、货物、资本、信息的大幅增长。根据相关规划，到2020年，上海要基本建成国际经济、金融、贸易、航运等“四大中心”。《实施办法》的落地，再次突出了上海的中心位置，使得上海获得了提升国际化都市水平的政策扶持，对于上海建设“四个中心”城市和巩固资产管理中心城市有着极为重要的作用。

3、利好外资PE，助力人民币基金迎来发展浪潮

尽管在中国的私募股权市场上，人民币基金表现活跃，但投资规模偏小，部分政府引导基金还不可避免地带有行政色彩。《实施办法》的落地，提供自由结汇的绿色通道，解决了外资平等地位的问题，丰富了LP资源，成为突破制约人民币基金发展瓶颈的重要手段。尽管《实施办法》并没有完全放开，首先，试点企业以机构为主；其次，试点企业申请人有更高的要求，合伙人或其关联实体需具备三年以上直接或间接投资于中国境内企业的良好投资经历；第三，试点企业所具备的要求更高；第四，试点公司的申请要经过联席会议的评审；第五，试点公司在完成工商登记后还需要备案。但已经是制度上的一大创新，极大利好外资PE，助力人民币基金迎来新的发展浪潮。

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