根据储存电力原理的不同，储能电站可分为物理储能（抽水蓄能、压缩空气储能、飞轮储能等）、电化学储能（锂离子电池、钠硫电池、液流电池、铅酸电池等）、电磁储能（超导储能、超级电容储能等）、化学储能（制氢储能、合成天然气储能等）等，见下表：

在已经投产运营的储能电站中，抽水蓄能电站所占比例最大，根据中关村储能产业技术联盟（CNESA）的统计数据，截至2022年底，中国已投运的电力储能项目累计装机达59.4GW，抽水蓄能累计装机达46.1GW，占77.61%。但因抽水蓄能电站的建设需要特定的地理条件，布局受限，其占比已经开始下降。又因电池技术的发展，电化学储能方式受到重视并被提倡投资，本文讨论内容即为电化学储能电站的前期手续问题，也即以电池作为储能介质的储能项目的前期手续问题。

我国对于政府投资项目采用审批制立项，对于企业投资项目采用核准制或备案制立项。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》以及最新版《政府核准的投资项目目录（2016年版）》，抽水蓄能电站属于核准范围（由省级政府按照国家制定的相关规划核准），而其他储能电站属于备案范围。2021年9月24日，国家能源局印发《新型储能项目管理规范（暂行）》，规定除抽水蓄能外以输出电力为主要形式并对外提供服务的储能项目（新型储能项目）由地方能源主管部门依据投资有关法律、法规及配套制度实行备案管理，并将项目备案情况抄送国家能源局派出机构。该规范可进一步确定除抽水蓄能电站以外的其他储能项目采用备案制立项方式。

1.纳入专项规划——如何纳入？

根据国家能源局《新型储能项目管理规范（暂行）》规定，新型储能项目需要由规划引导，国务院能源主管部门负责编制全国新型储能发展规划，各省级能源主管部门研究本地区重点任务，指导本地区新型储能发展。该规定说明新型储能项目必须符合宏观规划。不过，在北京市城市管理委员会起草的《北京市储能电站建设管理办法（试行）》（征求意见稿，2022年8月5日公告，以下简称《北京办法》）中，规定了“储能电站建设项目应纳入本市新型储能电站发展专项规划”，从而把可以申请备案的储能项目范围限定于已经纳入专项规划的项目。该规定带来两个问题，一是专项规划编制的深度，它需要列出具体的项目吗？二是专项规划多年才制定一次，制定时能够确定几年以后拟建的储能项目吗？2022年3月30日，北京市城市管理委员会发布《关于公开征集“十四五”时期新型储能拟建设项目的通知》，称征集目的是为编制北京市“十四五”新型储能发展专项规划奠定基础。2023年3月14日，北京市城市管理委员会再次发布《关于公开征集“十四五”中后期新型储能电站拟建设项目的通知》，征集目的依然是配合其正在编制的《北京“十四五”新型储能电站发展专项规划》。时隔一年，专项规划仍未出台，而拟建项目征集两次，说明提前几年对建设项目进行确定存在难度。因此，《北京办法》对于储能项目纳入规划问题写得太僵化，没有灵活性，最好修改为“储能电站建设项目应符合本市新型储能电站发展专项规划”，以“符合”代替“纳入”，同时考虑专项规划编制深度，只对总量、项目规模、选址、布局、技术要求等进行宏观规划，而不规定具体拟建项目。2023年5月23日，贵州省能源局也发布了《贵州省新型储能项目管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《贵州办法》），对于规划的问题，《贵州办法》规定了能源主管部门提出新型储能发展规划，市（州）、县（市、区）级能源主管部门根据省级规划，合理进行项目布局，该规定与《北京办法》相比，更具灵活性。

2.可行性研究

一般而言，审批制和核准制项目需要在项目立项时提供可行性研究报告，其中审批制项目立项时可行性研究报告是必备文件，核准制项目立项时可行性研究报告是参考性文件。而备案制项目立项时，并不要求提交可行性研究报告。这是因为，备案制项目由企业自行决策，政府不必替企业决策。国家能源局《新型储能项目管理规范（暂行）》规定，新型储能项目备案内容应包括：项目单位基本情况，项目名称、建设地点、建设规模、建设内容（含技术路线、应用场景、主要功能、技术标准、环保安全等）、项目总投资额，项目符合产业政策声明等，并不要求提供可行性研究报告。但在《北京办法》第八条（办理流程）中，将可行性评估作为流程之一，实际上提高了储能电站的备案条件。《北京办法》第八条规定，由市城市管理委牵头，定期组织发展改革、规划自然资源、住房城乡建设、消防救援、水务等相关部门以及国网北京市电力公司和行业领域专家开展项目可行性评估，对支持建设的项目出具评估意见书，作为备案、审批的支撑依据。项目可行性评估的基础自然是可行性研究报告，因此，北京新型储能电站项目备案时，建设单位应当提供可行性研究报告，以供相关部门进行评估。同样，在征求意见的《浙江电化学储能电站建设管理规范》中（以下简称“浙江规范”），与《北京办法》相类似，编制可行性研究报告及进行可行性评估也是备案的前置程序，其第5.1条规定：建设方需委托具有资质的工程设计单位开展电化学储能电站可行性研究，撰写可行性研究报告。可见，因新型储能电站目前属于新型建设项目，地方政府要求以可行性研究报告作为备案参考文件的做法，可能是比较普遍的。

在储能项目办理发改委备案时，项目的建设地点和建设规模等属于必须提供的信息，因此项目用地应该在备案之前就已经确定，如果是自有土地，提供产权证即可，如果是租赁土地，则应签订土地租赁合同，土地租赁合同可以在备案之后签订，备案时只需要建设地点信息，不需要提供租赁合同。

自2019年9月份以后，建设项目选址意见书和建设项目用地预审意见审批合并，统一发给“建设项目用地预审与选址意见书”。如果储能项目使用的是已经依法批准的建设用地，则不需要用地预审，如果涉及新增建设用地，才需要用地预审。如果储能项目使用的是国有划拨土地，需要进行选址意见的批准，如果使用的是出让土地，则不需要进行选址意见的批准。结合前述规定可以知道，如果储能项目使用的土地是出让的建设用地，则无须申请核发“建设项目用地预审与选址意见书”，直接申请“建设用地规划许可证”即可。对于已经申领“建设用地规划许可证”的建设用地，需要改变用途建设储能项目的，如与原规划控制指标不符，需重新审批，如不改变原规划控制指标，则无须重新审批，申请“建设工程规划许可证”即可。

值得注意的是，《北京办法》对于储能项目的土地获取有特殊要求，其第七条规定：“储能电站建设单位应与土地所有权人保持一致”。这就将租赁土地建设储能项目的可能性排除了。在《北京办法》征求意见时，曾收到对此规定的质疑意见，北京市城管委对质疑意见的反馈为：“储能电站必须具备规划许可，目前，开展规划许可的前提条件是建设用地必须为自有用地”。但除北京外，其他地方的规定并无明确限制储能项目用地必须为自有用地，例如，中国能建永嘉储能示范项目（位于浙江省温州市永嘉县）使用的土地即为租赁土地，而浙江省的储能项目也需要办理规划许可，这说明租赁土地并非不能办理规划许可。只是从目前的规划审批惯例来看，建设用地规划许可证和建设工程规划许可证确实是颁发给土地使用权人，颁发给土地承租人的特例并不多见，因此被《北京办法》认为是一个障碍。但是，只要允许土地租赁登记备案，使租赁关系具有稳定性，让土地承租人作为建设单位并无不妥，而有建设单位名义，即有办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的资格，并不存在逻辑矛盾，因此，《北京办法》限制储能项目只能使用自有用地的做法过于僵化了。

如果储能项目允行使用租赁土地，则下一个现行法律障碍在于租赁期限。以前的《合同法》、现在的《民法典》均规定，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。该规定针对一切租赁合同，也包括土地租赁，因此即使储能项目能够使用租赁土地，也会受到最长租赁期限的限制。对此，只能留待将来的法规演化解决了，土地租赁的目的是建设工程，而对于建设工程，二十年的期限显然太短，如法理可将土地租赁权视为不动产权利而对土地租赁的期限作出特殊规定，无疑将有利于土地效能的允分发挥。

1.规划的环境影响评价

根据《环境影响评价法》，设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。因新型储能发展规划的编制主体为省级能源主管部门，故应就储能规划提出环境影响报告书并经省级生态环境部门组织进行审查。

2.建设项目的环境影响评价

建设项目的环境影响评价进行分类管理，对于可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；对于可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。具体到电化学储能电站，根据国务院原环境保护部《建设项目环境影响评价分类管理名录》，在电力项目中涉及送（输）变电的，送（输）变电电压500千伏及以上（涉及环境敏感区的为330千伏及以上）的，需要编制环境影响报告书；送（输）变电电压100千伏及以上的，需要编制环境影响报告表；不足100千伏的，不需要进行环境影响评价，应当填报环境影响登记表。《北京办法》规定，涉及新建、改建和扩建输变电设施（100千伏以下除外）的，生态环境部门出具环境影响批复文书。可见，只有存在送（输）变电设施的储能项目，且变电电压在100千伏及以上的，才需要进行环境影响的审批，假设要建设的是一个用户侧的储能电站，当其不需要接入电网时，也就不存在送（输）变电设施，就不需要进行环境影响批复，只需填报环境影响登记表即可。

按照法规，达到一定规模或危险程度的建设工程需要进行消防设计审查。《住房和城乡建设部办公厅关于储能电站、消防设计审查验收有关事项的函》指出，如果储能电站属于《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（住房和城乡建设部令第51号，以下简称《暂行规定》）第十四条规定的特殊建设工程情形的，应进行消防设计审查。《暂行规定》第十四条与储能电站可能存在关联的，为第（八）项和第（九）项：（八）城市轨道交通、隧道工程，大型发电、变配电工程；（九）生产、储存、装卸易燃易爆危险物品的工厂、仓库和专用车站、码头，易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站。

按上述第（八）项，储能电站虽存在变配电设施，但是否达到大型变配电工程标准则要看储能电站的规模，中小规模的储能电站不存在大型变配电设施，因此不属于第（八）项。但储能电站中的电池却是属于易燃易爆危险物品，可以纳入上述第（九）项，因此电化学储能电站一般是需要进行消防设计审查的。

根据上文中住建部的函，如储能电站的技术较新，国家工程建设消防技术标准没有规定，必须采用国际标准或者境外工程建设消防技术标准的，或者消防设计文件拟采用的新技术、新工艺、新材料超出了国家工程建设消防技术标准规定的，消防设计审查就需要升格，由省级消防设计审查主管部门组织召开专家评审会，对建设单位提交的特殊消防设计技术资料进行评审。

我国现行关于电化学储能电站的消防技术标准是《电化学储能电站设计规范》（GB 51048-2014），但因技术发展的原因，该标准已经过于陈旧。2022年6月17日，住房和城乡建设部办公厅发布了关于新标准征求意见的通知，发布了《电化学储能电站设计标准（征求意见稿）》，其中第12部分为“消防”，包含一般规定、总布置、平面布置及安全疏散、消防给水及灭火设施、防烟与排烟、火灾自动报警系统、消防供电及应急照明各项规定。不过，上述设计规范及设计标准（征求意见稿）都规定适用的是“新建、扩建或改建的功率为500KW且容量为500KW·H及以上的固定式电化学储能电站设计。”低于500KW功率和500KW·H容量的电化学储能电站，是否参照适用上述国家标准，暂无明确说法。但是按照《北京办法》，额定功率不低于100千瓦或能量不低于100千瓦时的储能电站就已经需要在前期手续中办理消防设计审查，故参照适用上述国家标准的可能性较大。

另需要注意的是，不同地方负责消防设计审查的主管部门是不一样的，如北京，按照《北京办法》，由规划自然资源部门出具《消防设计审查意见书》，而上海，按照《上海市建设工程消防设计审查验收管理办法（试行）》的规定，上海市住房和城乡建设管理委员会是建设工程消防设计审查验收工作的主管部门，各区建设和管理委员会具体负责本辖区内的建设工程消防设计审查工作。

电力并网许可是指电网公司允许储能电站并入电网的前置审批手续，审批的主体是电网公司而非行政机关，因此并网要求须根据电网公司的设置来确定。举个例子，根据南方电网公司《新能源服务指南》（2021年10月），接入南网公司电网的储能电站需要提交的材料为：

以是2021年南方电网公司的要求，随着后续规范如《新型储能项目管理规范（暂行）》的颁布，电网公司的要求也在变化之中，储能项止应根据建设时的要求向电网公司申请并网。

关于接入电网的技术标准，现行国标为《电化学储能系统接入电网技术规定》（GB/T 36547-2018），该标准现在正在修订之中，修订后的标准还未发布。

按照现行施工许可管理制度，建设项目的施工许可证由建设主管部门办理。而根据原住建部《建筑工程施工许可管理办法》，需要办理施工许可证的工程类型为：1.房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装；2.城镇市政基础设施工程的施工。但工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请施工许可证。那么，如果储能电站的建筑面积在300平方米以下，是否需要办理施工许可证？这可能存在争议。

例如，《江苏省电力条例》规定，输变电建设工程开工建设条件以核准或者备案文件为依据，不办理建设工程施工许可证等施工报建手续。既然输变电建设工程可以不办施工报建，储能电站又如何？江苏省暂时还未有明确规定。而按《北京办法》规定，额定功率不低于100千瓦或能量不低于100千瓦时的储能电站，应由城乡建设部门依法依规办理《建筑工程施工许可证》，说明北京市是要求办理施工许可证的。

施工许可程序中，最重要的因素是对施工图的审查和对设计、施工、监理等单位的资质审查，如果没有这道程序，则《新型储能项目管理规范（暂行）》中的“新型储能项目的建设应符合相关管理规定和标准规范要求， 承担项目设计、咨询、施工和监理的单位应具有国家规定的相应资质”的要求就无人审查，因此从这个逻辑出发，储能电站是应该办理施工许可的。但是城乡建设管理部门熟悉的审批对象是房屋建筑及基础设施工程，对于特殊工程、专业工程则比较陌生，对于储能电站施工图的审查，一般需要通过委托电力专业的设计单位来实现。

除施工许可外，《北京办法》还在项目前置审批流程中加入了质监站（建委的下属事业单位）。在工程建设中，质监站对于工程质量的监督管理方式一般为事后监督，即在工程竣工验收备案阶段才进行检查。但《北京办法》规定，在储能电站前期审批中，需要质量监督机构出具《质量监督注册受理通知书》，相当于在开工建设前先在质监站挂个号，以便竣工时与质监机构的衔接。