上海城市更新管理体系可以总结为“‘城市更新中心’统筹下的各部门协同管理”，“城市更新中心”是一个市政府设立的统筹机构，办公室设在上海市住房和城乡建设管理委员会内，“城市更新中心”统筹政府各部门在其各自的职责范围内完成城市更新的工作职责。深度参与的部门有四个：（1）住房和城乡建设管理委员会；（2）规划和自然资源局；（3）经济和信息化委员会；（4）商务委员会。

“城市更新中心”办公室设在住房和城乡建设管理委员会说明了城市更新的重中之重为住房的改造和更新，工业区的更新（经济和信息化委负责）和商办区的更新（商务委）并非主角。当然不管是哪类更新，规划的调整是免不了的，因此规划和自然资源局也是深度参与者。这是市级层面上的安排，区级层面可能也须遵循此例。

同时为了体现城市更新决策的科学性，《条例》还有一制度安排为“设立城市更新专家委员会”，专家委员会由规划、房屋、土地、建筑、交通、生态环境、城市安全、文史、社会、经济和法律等方面的人士组成。

上海城市更新管理层级较多，达到了四层，体现了谨慎性的特点，一方面，这与住建部的指导思想吻合（见住建部8月10日《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》），另一方面，这也决定了上海城市更新难以自下而上发起。下面，把这四层管理层级逐层介绍。

第一层：城市更新指引，编制主体是——市规划和自然资源局。市规划和自然资源局需要会同各部门共同编制，报市人民政府审定后发布。当然，城市更新指引不会有具体的更新区域指定，而是体现总量控制和宏观标准。

第二层：城市更新行动计划，编制主体是——区人民政府。更新行动计划需要在城市更新指引的框架下编制，其最重要的内容在于确定更新区域。更新区域由区人民政府确定的原因在于，区人民政府对本区有具体的管理责任，对本区的情况最为了解。在更新行动计划中，区政府划定的更新区域一般是比较大的，在面积上，和此前房屋征收范围的划定（主体也是区人民政府）可能相似，为一个街坊或几个街坊，在更新区域内，再细分为具体的更新项目。

第三层：区域更新方案，编制主体是——更新统筹主体。“更新统筹主体”是《条例》非常具有特色的一个设计（将在下文中详细阐述），它是城市更新的主要实施主体。区域更新方案是在一个更新区域内，对这个区域如何实施更新做出的计划，比如说，拆除哪一片、保留哪一片、增加什么市政基础设施和公共服务设施，具体规划如何调整，都将在区域更新方案中体现。

第四层：项目更新方案，编制主体是——零星更新项目的物业权利人。笔者理解，所谓零星更新项目，就是不处于区人民政府划定的更新区域内，物业权利人自己有意愿要更新改造的小块区域，比如旧工业区或者旧办公楼。《条例》规定这种小项目的更新方案需要参照区域更新方案的流程进行审批，即由区人民政府或市规划和自然资源局认定后公布。

以上四层管理层级，确定了一个原则——上海不允许市场主体发起申报城市更新项目——这和深圳市的路径有着根本的不同，深圳市允许市场主体和物业权利人合作共同申报城市更新项目（见《深圳经济特区城市更新条例》第十七条）。上海城市更新只能自上而下发起——（1）由区人民政府划定区域；（2）由指定的更新统筹主体在划定区域的范围内组织实施；（3）由具体的建设单位在更新统筹主体的安排下从事重建、改建或加建等工作。如果有划定区域之外的零星物业权利人提出自行更新，则须向区人民政府或者市规划和自然资源局申报，从而同样纳入计划管理。

更新统筹主体这个名词，在《条例》中的出现显得比较突兀，因为前无定义而直接出现——（第十九条）更新区域内的城市更新活动，由更新统筹主体予以统筹开展——让人迷惑到底什么是更新统筹主体，到底是一家公司，还是一个机构，或者是行政机关？

更新统筹主体是《条例》极有特色的一个设计，从前文可知，更新统筹主体负担着编制区域更新方案和组织实施的重任，可以说是城市更新的主角，其承担社会责任的角色要远重于让自身营利的角色。举例来说，城市更新项目不管有多么艰难，哪怕出现亏损，但是绝不能让其烂尾，这需要一个托底方，谁来托底？是更新统筹主体！所以，担任更新统筹主体的不可能是纯市场主体，而应是可以承担一定公共责任的组织。具体会是什么类型的组织？《条例》表示还没有想好，规定更新统筹主体遴选机制由市人民政府另行制定。

但从目前上海城市更新实时动态来看，更新统筹主体的选择将以国有企业为主，而且以市区平台公司的联合为典型。例如：

上海地产（集团）有限公司下设上海城市更新建设发展有限公司，上海城市更新建设发展有限公司已经分别与杨浦城投、静安区北方企业集团、虹房集团、金外滩集团、外滩投资开发集团成立了五家城市更新专门公司，分别是：

以上，可谓是城市更新统筹的专业级选手。

城市更新中要改变产权归属的，可统称为产权归集，这也是各地城市更新的核心矛盾，对此，《条例》草案时规定比较激进，规定了旧住房拆除重建时少数服从多数的原则（拆除重建方案经专用部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，经参与表决专用部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意），但该条在讨论时存在是否有违《民法典》的争议，故在《条例》正式版本中，删除了该内容，仅表述为“拆除重建方案应当充分征求业主意见，并报房屋管理等部门同意”的柔性条款。

《条例》涉及产权归集的情形有三种，用两种方法解决：

（1）涉及公共利益的更新改造，用房屋征收的方法解决；

（2）不涉及公共利益的更新改造，用协议置换的方法解决；

（3）危房必须拆除重建的，也用协议置换的方法解决。

最后一种情形中的协议置换并非是完全民事行为，而是以强制力作为后盾的，即经人数和专有面积均达到百分之九十五以上的业主签约，协议即生效，协议生效后，对于拒不配合的业主，更新项目建设单位可向区人民政府申请行政裁决，该裁决可由区人民政府申请人民法院强制执行。后面这一过程，实际上是对以前强制拆迁程序的拿来主义。

不过关于上述第（1）种情形，采用房屋征收方法解决的条款是最后一次审议才加上的，稍显仓促，就使得《条例》对于产权归集情形的分类逻辑有些许模糊。例如，棚改工作属于公共利益，可以用房屋征收的方法解决，棚改工作也属于危房拆除重建，也可以用协议置换的方法解决，到底应该用哪一种就不太好判断。

《条例》使土地使用权协议出让存在了可能，但是，这个开口很小。《条例》第四十一条规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采用协议出让方式供应土地。请注意，协议出让的审批权不在区人民政府，而是市人民政府。但此举毕竟突破了原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”

还有，允许物业权利人自行转让，《条例》规定物业权利人可以通过协议方式，将房地产权益转让给市场主体，由该市场主体依法办理存量补地价和相关不动产登记手续。但是，这种转让也只能限制在划定的城市更新区域内，或在获得了批准的零星更新范围内实施，这将主要为旧工业区的改造提供便利性。

综上所述，《上海市城市更新条例》具有鲜明的城市特色，比较符合上海精细化管理和运营城市的理念。城市更新突出谋定而后动、自上而下推进、步步审批的特点。同时，由于政策限制性极强，可能会形成国企参与积极、社会资本犹豫观望的状态。最后，法规政策是否成功，最终的检验标准仍然是上海市民是否满意，在这一点上，《条例》起草时广泛征求意见，多易其稿，确实体现了民意基础。