文 | 夏晓萍 席时婧

一、案例引入

上海徐汇区韦博进修学校系民办非企业单位，登记于上海市徐汇区民政局，民办非企业单位登记证书有效期自2018年9月12日至2020年9月13日，业务范围：外语类、文化类、职技类中等非学历教育，主管部门为上海市徐汇区教育局。

因进修学校未履行劳动仲裁委于2019年12月12日、2020年6月19日作出生效劳动仲裁裁决书要求的付款义务，王某某先后向法院申请强制执行，上海市徐汇区人民法院分别立案受理。法院在执行过程中查明，被执行人名下银行账户内有款项6,504,000元，因系教育保证金故无法处置，有两辆车辆已经予以查封，除此之外无可供执行的财产且已经停止经营。因进修学校无可供执行的财产，上述两案分别于2020年9月18日、2020年12月22日终结本次执行程序。此后，王某某向上海铁路运输法院提出进修学校破产清算申请。

本案的一审法院、二审法院关于王某某提出的进修学校破产清算申请作出了不同的裁定。

本案一审法院系上海铁路运输法院在（2021）沪7101破申163号民事裁定书本院认为部分认为，“破产原因是破产程序的开始，其存在与否是判断破产申请能否成立、法院能否受理申请的法定依据。《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）和《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）对于破产原因的规定不同。本案中，上海徐汇区韦博进修学校系依照《民办教育促进法》第十条批准设立的民办学校，其法律性质属于非企业法人，《民办教育促进法》作为特别法，应当优先于《企业破产法》适用于民办学校的破产清算。根据《民办教育促进法》第五十六条第一款第（三）项之规定，“民办学校资不抵债无法继续办学被终止”，即可申请破产清算。《民办教育促进法》第五十六条规定了民办学校应当终止的三种情形，其中民办学校因资不抵债无法继续办学的，审批机关可作出终止决定。基于民办教育是社会公益事业，民办学校的活动涉及社会公共利益和学生权益，民办学校的终止必须报经审批机关批准。故，审批机关的终止决定，是民办学校申请破产清算的前置程序。现审批机关未对上海徐汇区韦博进修学校作出终止的决定，故对申请人王**对被申请人上海徐汇区韦博进修学校的破产清算申请，不予受理。”

上诉人王某某不服，提起上诉。向上海市第三中级人民法院上诉称：上海市徐汇区教育局在2021年11月19日即原审裁定作出前，已经对被上诉人作出了行政决定，废止了被上诉人的办学许可证，因此，即便按照原审观点，审批机关也已经作出了对被上诉人的终止决定。另外，被上诉人《民办非企业单位登记证书》载明的有效期自2018年9月12日至2020年9月13日止，该行政许可在上诉人递交破产申请时已然失效，据此，原审认定错误。综上，上诉人请求撤销上海铁路运输法院（2021）沪7101破申163号民事裁定书。

二审法院认为，根据《民办教育促进法》第五十六条、第五十八条规定，民办学校因资不抵债无法继续办学的，应当终止，由人民法院组织清算。《最高人民法院关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》（法释[2010]20号）规定，依照《民办教育促进法》批准设立的民办学校，因资不抵债无法继续办学而被终止的，当事人依照该法第五十八条第二款规定向人民法院申请清算的，应当受理。现被上诉人上海徐汇区韦博进修学校已于2021年11月19日被审批机关上海市徐汇区教育局公告废止办学许可证，被上诉人办学资格已经终止。

《最高人民法院关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》规定：“人民法院组织民办学校破产清算，参照适用《中华人民共和国企业破产法》规定的程序。”本案上诉人王**系生效劳动仲裁裁决书认定的债权人，其向徐汇区人民法院申请强制执行后，因被上诉人上海徐汇区韦博进修学校无可供执行的财产，徐汇区人民法院裁定终结该次执行程序。根据《企业破产法》第二条第一款之规定，被上诉人构成不能清偿到期债务并且明显缺乏清偿能力，符合破产受理条件，上诉人王**有权对被上诉人申请破产清算。

二、案例分析

司法实践表明，法院在审理民办学校破产清算案件时，通常会从实质要件和程序要件两个维度进行审查：首先，需确认学校是否达到"因资不抵债无法继续办学被终止"的实质标准；其次，需核实是否已履行必要的行政审批程序，这种双重审查机制的确立，既体现了对债权人合法权益的保护，又兼顾了教育行业的特殊性和社会公共利益。下文将对这两项要件的具体适用标准展开深入分析：

（一）是否达到"因资不抵债无法继续  办学被终止"的实质标准

《企业破产法》第二条确立了企业法人破产的基本标准，即"不能清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务"或"明显缺乏清偿能力"。然而，鉴于非营利性民办学校不属于该法调整的"企业法人"范畴，最高人民法院通过法释[2010]20号批复对此作出特别规定：民办学校因资不抵债无法继续办学被终止的，可依据《民办教育促进法》第五十八条第二款申请清算，并参照适用《企业破产法》程序。因此，无论是营利性民办学校还是非营利性民办学校，民办学校或其债权人均可以向人民法院提出破产清算申请。

民办学校或其债权人以“民办学校因资不抵债无法继续办学被终止”为由提出破产清算申请，应当举证证明两方面的内容：一是民办学校资不抵债的事实，二是民办学校已经终止办学、停止经营性活动等事实。在本案中，上海市徐汇区人民法院在执行过程中查明进修学校无可供执行的财产，而且进修学校办学许可证已被徐汇区教育局废止，充分证明进修学校符合民办学校破产清算的实质性条件，故本案裁定书中未对民办学校符合资不抵债的事实部分内容进行过多阐述。但在（2024）桂0103破申3号不予受理债权人的破产清算申请-民事裁定书中法院认为：‘因资不抵债无法继续办学而被终止’是人民法院组织民办学校清算的前提条件。现天池山幼儿园并未被终止办学，其主张的剩余资产未经合法审计，债务数额亦均系其单方提出，不符合人民法院组织清算的条件。如申请人自己要求终止办学，应由其自行组织清算。综上，对天池山幼儿园的破产清算申请，本院不予受理。”

根据上述案例结合《中华人民共和国民办教育促进法》第五十八条的规定，可以将民办学校的清算分为以下三类：1. 民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；2. 被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；3. 因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。

因此，民办学校破产清算时应符合的两个重要条件，一是资不抵债，二是无法继续办学而被终止。第一个条件是相对比较好证明的，若是民办学校自己申请破产清算，需要提交财务报告、审计报告等予以证明，若是债权人申请民办学校破产清算，需要提交终本裁定予以证明。

（二）是否已履行必要的行政审批程序

第二个条件“无法继续办学而被终止的”，事实上涉及到程序性问题。本案中，两级法院虽然在裁判结果上存在分歧，但在审查原则层面达成了一项重要共识：教育行政主管部门作出的终止决定是民办学校进入破产清算程序的必经前置程序。值得深入探讨的是，两审法院对"审批机关终止决定"这一法律概念的内涵和外延存在明显的解释差异，这种差异直接导致了裁判结果的截然不同。

一审法院采取的是严格的形式审查标准。其裁判逻辑体现为三个层次：首先，在法律解释方法上坚持文义解释优先，将"终止决定"严格限定为教育行政部门就终止办学事宜专门作出的行政决定；其次，在证据形式上要求必须是明确载明"终止办学"字样的规范性文件；最后，在审查标准上强调行政行为的要式性，即必须符合行政决定的形式要件。在本案中，由于徐汇区教育局未出具专门的终止办学决定书，一审法院据此认定程序要件缺失。这种审查方式体现了对行政权的高度尊重，但可能忽视了行政行为实质效力的多样性。

相比之下，二审法院采用了实质审查标准。第一，在解释方法上采用目的解释，认为立法本意在于确认办学资格的终局性丧失，而非拘泥于特定文书形式；第二，在审查对象上扩展至全部具有终止效果的行政行为，包括但不限于许可证废止、登记注销等；第三，在效力认定上引入“实质终止”标准，重点关注行政行为是否实际产生终止办学的法律效果。本案中，办学许可证的公告废止虽未采用“终止决定”的表述，但实质上剥夺了学校的办学资格，二审法院因此认定已达到法定终止标准。

本案一审及两审法院的分歧实际上反映了对《民办教育促进法》第五十八条的不同理解。该条款规定的“终止”既是一个法律事实，也是一个法律程序。一审法院侧重程序面向，二审法院则更关注事实面向。这种解释差异最终通过二审裁判得以统一。二审裁判确立的“实质终止”标准具有重要的实践价值：一方面，它防止了行政机关通过形式规避来阻却正当的破产申请；另一方面，也为同类案件提供了更具弹性的裁判尺度。

三、小结

民办学校若欲通过破产清算的方式来妥善处置，需以获得教育行政审批机关的终止决定为前提，如若学校仍正常教学，仅以因经营不善等原因导致负债率过高为由想通过法院的途径进行破产清算是无法实现的。

根据《教育法》第二十八条、《民办教育促进法》第五十三条、《民办教育促进法实施条例》第五十一条等规定，民办学校因资不抵债无法继续办学而终止办学的，应当取得审批机关的批准，以防止恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费等情况发生。在当事人未提供审批机关的终止决定时，人民法院不仅不能基于双方当事人确认了民办学校终止办学这一事实从而免于审查审批机关是否对此审批，也不能代行教育行政部门职权以民事判决书的方式确认民办学校终止办学。因此，审批机关的终止决定是证明民办学校终止办学的唯一有效的方式。

综上，民办学校在具备上述实质性条件与程序性条件的情况下，民办学校或其债权人提出的破产清算申请，法院应当受理。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五十七条，民办学校终止时，应当妥善安置在校学生。实施义务教育的民办学校终止时，审批机关应当协助学校安排学生继续就学。因此，笔者建议，民办学校在确实学校经营存在严重困难时，应与教育行政主管部门主动沟通，出具在校学生、教职工等处置方案，若需通过破产清算程序退出市场的，则应对学生、教职工的安置制定好相关处置方案，征得行政审批机关的终止同意后依法进行破产清算。

夏晓萍

上海邦信阳律师事务所 合伙人 📍上海

  xiaxiaoping@boss-young.com

夏晓萍律师，上海邦信阳律师事务所合伙人，上海律师协会破产与不良资产专业委员会委员、上海市破产管理人协会破产和解业务研究委员会副主任、上海市破产管理人协会财务管理与会员服务委员会副主任、破易云·法度研究院2023及2024年“中国破产与特殊资产行业年度菁英领先人物”、2024年度中国区LegalOne破产重整领域实力之星、2025年度钱伯斯破产重组领域潜质律师。夏律师专注于破产重整、破产清算、强制清算、股权纠纷、保险争议解决等领域。夏律师从事律师工作十余年，具有丰富的破产实务工作经验，曾作为破产清算组负责人处理多起业内有重大影响力的破产清算案件。

席时婧

上海邦信阳律师事务所 专职律师 📍上海

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席时婧毕业于上海大学法学专业，获法学学士学位。加入上海邦信阳律师事务所后，主要处理企业破产与清算事务，协助处理了包括德恒证券、易果生鲜、置高石油等多个企业的破产清算、破产重整案件的工作，积累了从破产企业债权申报审查到企业注销全流程的破产清算经验。同时席时婧协助团队律师办理国有“僵尸企业”申请强制清算的业务，协助国有企业清理常年停产停业或无实际经营的对外长期投资企业，为相关企业提供咨询服务及材料整理申报工作。

来源：邦信阳律师事务所

编辑：鱼仔

责任编辑：高兴、陈默

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