本文作者系上海邦信阳中建中汇律师事务所公司业务部黄文豪。
2015年1月7日，使用滴滴专车软件在济南西站送客的陈超，被市客管中心的执法人员认定为非法运营，罚款2万元。因不服处罚决定，陈超向济南市中级人民法院递交了起诉状，要求市客管中心撤销处罚。2015年3月30日，济南市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，依法审理此案。这起案件被称为“专车第一案”的行政案件，引起了群众的热烈讨论，本文梳理了其中所涉及的法律问题。
在“专车第一案”的庭审中，双方就公路运输管理服务中心是否为执法主体及其执法依据是什么展开了激烈的辩论。原告方认为管理服务中心属于自收自支的处级事业单位，不属于行政机关，不具有行政处罚的主体资格。被告方称，作为负责全市出租客运经营管理的部门，对未经许可擅自从事出租客运经营的，有权对其进行行政处罚。“虽然是事业单位，但是按照行政许可法的规定，经过了授权，证明服务中心是法规授权的行政单位。”
根据《行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”可见，事业单位如果要具有行政处罚的权限，必须是经过法律、法规授权。
“专车第一案”中被告并没能提供法律、法规证明其执法权是经过合法授权的，其行政处罚的主体资格具有一定瑕疵。
根据《行政处罚法》第三十六条规定:“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”
专车第一案中，没有提到是否经过《行政处罚法》中一般程序及听证程序，程序是否合法也不得而知。若行政处罚程序不合法，根据《行政处罚法》第三条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”
专车经营是否需要行政许可，若未经过行政许可经营“专车”法律后果如何。
根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）第112项规定，出租汽车经营属于特许经营范畴，县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门有权利设定和实施相关许可。
又根据《城市出租车管理办法》（建设部、公安部令63号）第十二条规定，经营出租车业务，需出租车公司具备客运管理机构核发的经营许可证、经营资格证书，同时承担客运任务的车辆需具有车辆运营证；提供客运服务驾驶员需具备客运资格证。
由此可见，专车运营客运业务根据法律规定的确需要经过相关行政许可。
根据《国务院法制办公室对<关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函>的复函》（国法函[2005]432号），明确“未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动”，实为无照经营，可根据《无照经营查处取缔办法》处罚。
根据《无照经营查处取缔办法》第十四条规定：“对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。”
以上应该就是“专车第一案”中作出行政处罚的法律依据，2万元的罚款实则是无照经营处罚额度的下限。
从法律上来看，专车服务不仅可能会损害市场交易公平以及市场秩序，而且还可能会使乘客的人身、财产存在一定的安全隐患和法律上的风险。首先从专车服务的法律关系上来看，专车服务涉及到四方民事主体，即乘客、汽车租赁公司、劳务公司以及专车服务信息提供商，乘客与汽车租赁公司之间为汽车租赁关系，劳务公司派遣劳务为乘客提供专业代驾服务，劳务公司与汽车租赁公司形成劳务派遣关系，专车软件为乘客、汽车租赁公司以及劳务公司提供信息沟通服务，专车软件与乘客、汽车租赁公司以及劳务公司形成信息服务关系。从上述法律关系来看，乘客就成为了车辆的实际承租人和使用者，也是代驾服务的使用者，汽车租赁公司提供了车辆以及代驾司机实际上在经营出租车业务。乘客作为车辆承租人以及实际使用者在侵权责任、合同责任等法律责任上显然承担了过重的法律风险和法律责任，乘客不仅要承担租赁合同中承租方的法律责任，而且根据《侵权责任法》第四十九条的规定：“因租赁、借用等情形机动车所有人与使用人不是同一人时，发生交通事故后属于该机动车一方责任的，由保险公司在机动车强制保险责任限额范围内予以赔偿。不足部分，由机动车使用人承担赔偿责任；机动车所有人对损害的发生有过错的，承担相应的赔偿责任。”在侵权责任中可能还会承担相应的赔偿责任。
