李刚 上海邦信阳中建中汇律师事务所 律师

廉租住房属于保障住房的一种，关于保障住房相关合同的性质，通常会因为保障住房一般是政府部门负责管理的而被简单地认定为行政协议。且不论其是民事协议还是行政协议，既然存在合同关系就必然会有这样那样的纠纷。那么问题来了，如果产生纠纷了该如何起诉呢？如果是有廉租房资格的“民”去告政府保障房管理部门，不论廉租住房相关合同是民事协议还是行政协议，都会有相应的民事诉讼或行政诉讼救济通道。而如果确定廉租住房相关合同是行政协议，政府保障房管理部门则可能会面临无法通过行政诉讼来解决行政协议纠纷的难题。本文将在简要讨论廉租住房相关合同法律性质后进一步探讨如何“突破”行政诉讼的官不能告民制度局限之难题。

（一）廉租住房简介

廉租住房属于保障住房的种类之一，除此之外还有公共租赁住房，以及大家最熟悉的经济适用住房（现为共有产权保障住房）。关于经济适用住房，在上海，2009年6月24日发布的《上海市经济适用住房管理试行办法》已被2016年3月16日颁布的《上海市共有产权保障住房管理办法》所废止。关于廉租住房、公共租赁住房及共有产权保障住房的差异，以及经济适用住房到共有产权保障住房的演变，本文暂不展开。

廉租住房，字面理解似乎是給予租金优惠的居住用房，实践中廉租房却不限于优惠租金的房屋。廉租住房一般包括实物配租和租金配租两种方式。实物配租，指的是政府保障房管理部门提供居住用房供取得廉租住房承租资格的承租人居住；租金配租，指的是取得廉租住房承租资格的居民自己去承租房屋，再由廉租房政府保障房管理部门与取得廉租住房承租条件的居民签订相关廉租住房租赁补贴协议。

（二）实物配租之廉租住房合同性质

如前所述，实物配租是指政府保障房管理部门以其自有产权房屋，或者取得使用权的房屋（如租赁等）出租给取得廉租住房资格的居民并签署相应的《廉租实物配租住房租赁合同》（以下简称“租赁合同”）。《租赁合同》除具备一般居住用房租赁合同的基本条款外，该合同另有三点特别之处：其一，出租方是政府相关部门或者政府相关部门授权的单位；第二，合同约定租金分为两部分，大部分（具体承担比例依据承租人申请廉租住房时提供的家庭成员情况、收入情况、人均已有住房面积等材料综合计算而来，计算方式和基数有相应的法规和规范性文件支撑，此处不展开）通过政府补贴方式由政府承担，小部分由承租人承担；第三，尽管《租赁合同》约定的租赁期限可能有两年或三年，但是合同约定合同有效期每满一年承租人都要向出租人如实申报家庭重大变更情况，出租人有权依据该申报情况决定是否调整承租人承担的租金比例。除上述三点之外，因地方政府调整补贴标准，租赁合同中承租人承担的租金也会进行相应的调整。

那么，《租赁合同》是否属于行政协议呢？

2014年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“行政诉讼法”）第十二条第一款第十一项专门就行政协议属于行政诉讼受案范围做了规定，即“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。但是该规定仅仅明确了政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议属于行政诉讼受案范围，而其他行政协议只有一个“等”字加以涵盖。

根据最高人民法院2015年4月发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称“行政法解释”）第十一条的规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”

如前所述《租赁合同》具备了普通居住用房租赁合同的基本条件，单就此而言，似乎《租赁合同》完全符合了民事协议的法律属性。但是，不可否认的是，保障住房实际是政府在为实现公共利益、履行其行政管理职能，作为保障住房的一种，《租赁合同》即是行政机关为实现公共利益、履行行政管理职能与居民签订的行政协议。根据前述《行政法解释》的规定，《租赁合同》也具备了行政协议的法律性质。如果非要就《租赁合同》是民事协议还是行政协议进行选择，笔者倾向于选择后者。主要理由即前述关于《租赁合同》不同于一般居住房屋租赁合同的三点特殊之处。尤其是第一点，民事协议是建立在平等主体之间的协议，平等主体之间都可以签署民事协议。而《租赁合同》的主体是政府机关或其授权的机关，这个主体无法变更，一旦变更，在此种模式下无法实现政府机关对符合廉租住房人群的补贴。

实践中是如何认定《租赁合同》的性质的呢？

由于承租人长期欠缴租金，笔者作为出租人一方的代理律师向法院提起了房屋租赁合同之诉。法院立案庭并未就合同性质提出异议，随后的审判庭中，法官亦以民事法律关系，即房屋租赁合同纠纷进行了审理。作为行政机关一方，就诉讼策略和结果来看法院的立案和审判都是有助于出租方解决纠纷、实现诉求。笔者对法院支持以民事诉讼方式立案、审理表示欢迎，但是，单从法律性质来说，笔者仍然认为《租赁合同》是行政协议。

（三）租金配租之廉租住房合同性质

租金配租，主要是由政府保障房管理部门对取得廉租住房资格的居民房屋租金进行补贴。一般先由取得廉租住房资格的居民自己去市场承租房屋，签署房屋租赁合同并进行备案，再凭该已经备案的租赁合同作为附件与政府保障房管理部门签订《上海市廉租住房租赁补贴协议》（以下简称“补贴协议”），由政府保障房管理部门按当事人申请廉租住房时提供的家庭成员情况、收入情况、人均已有住房面积等材料综合计算（计算方法和公式和前述实物配租一致，此处亦不展开）出租金补贴金额，直接支付给前述经备案的租赁合同中的出租方，出租方的银行账号以及发放租金补贴的期限都在《补贴协议》中明确约定。

前文中的《租赁合同》因兼具民事协议和行政协议的法律属性，尚有合同性质的讨论空间。《补贴协议》中政府保障房管理部门近乎只有义务没有权利，而相对方取得廉租住房资格的居民几乎只有权利没有义务。此外，《补贴协议》中还有类似行政处罚的“处分”约定。也即，如果合同相对方违反合同关于“处分”的约定，作为甲方的政府保障房管理部门可以对其进行相应的处罚。可见，《补贴协议》更加符合《行政法解释》关于行政协议的解释。

实践中，单就《补贴协议》而言，由于取得廉租住房资格的居民几乎只有权利没有义务，因而行政机关几乎不存在因该合同的履行而与居民产生纠纷。但是，实践中却会有可能因为政府保障房管理部门超发补贴而与居民产生争议。

根据《上海市共有产权保障住房管理办法》（原《经济适用住房管理试行办法第二十七条》）第三十一条的规定，享受廉租住房后又购买共有产权保障住房的，应当自入住通知送达后90日起，停止廉租住房补贴，腾退廉租住房。由于政府保障房部门无法知悉居民何时购买了共有产权保障住房，更不清楚其何时会入住共有产权保障住房。因此，常常会出现当事人已经入住共有产权住房后几个月甚至一年，但是政府租金补贴依然在发。发现此种情况后，居民还不愿意退租金，由此引发争议。

（一）租金配租方式中超发租金补贴纠纷的诉讼通道

就租金配租方式中超发租金补贴纠纷，如就《补贴协议》提起诉讼，可能会涉及行政诉讼之官告民的困境。简言之，我国现行《行政诉讼法》第二条对行政诉讼主体进行了明确，行政诉讼中原告主体是“民”，即公民、法人、其他组织，而被告主体是“官”，即具有行政管理职能的行政机关。行政诉讼是专门针对“民告官”设定的司法诉讼制度。可见，通过行政诉讼解决纠纷的路对政府保障房管理部门而言走不通。

那么超发的政府补贴就不要了吗？当然不是。

就前述纠纷，尚有一种民事诉讼通道来解决，即以不当得利之诉告取得廉租住房资格的居民自己签的房屋租赁合同中的出租方。其一；政府保障房管理部门和其没有任何法律关系；其二，即便提出抗辩，其抗辩的基础即为《补贴协议》，而政府保障房管理部门有法规及取得廉租住房资格的居民入住共有产权住房作为证据。

（二）行政诉讼之官告民的“突破”

似乎解决前述超发租金补贴只剩不当得利之诉了，其实不然。实践中，笔者设想以法院立案庭不对案件做实质性审查为契机，兼顾考虑涉案当事人一般对事实并无异议，决定先以《补贴协议》按民事纠纷为由将案件立进法院，再由具体民事审判庭通过调解来解决纠纷。

最终，法院立案庭均将《补贴协议》按民事纠纷受理了案件。后期在审理过程中，对方涉案当事人对已经入住共有产权住房及超发补贴的事实予以认可。经法院调解，以及原告方政府保障房管理部门对还款期限做较大幅度让步后，大多以对方涉案当事人同意还款，原告方撤诉结案。需要说明的是，就此类案件，作为原告方政府保障房管理部门的代理律师，笔者与法院就调解情况进行沟通时承办法官明确告知，如果调解不成且原告坚持不撤诉，法院将依法驳回原告的诉请。

由于行政诉讼关于行政主体的特殊要求，现实中存在大量因官告民的困境而导致纠纷迟迟不能得以解决，更有甚者，如本文所涉案例，可能会导致国有资产无法追回。就行政诉讼之官不能告民的困境，笔者曾经撰文（《国有土地上房屋征收补偿协议主体的确认》  《国有土地上房屋征收与补偿之政府信息公开——政府机关需要注意的那些事》）讨论过《国有土地上房屋征收与补偿协议》（下称“征收补偿协议”）的应对思路，其中一种是在《征收补偿协议》中约定如果被征收人或公有房屋承租人未能在协议约定的日期搬离的，该协议自动失效。目前，这种思路已经被运用在上海部分区的国有土地上房屋征收与补偿工作之中。

就本文所提思路，在本文的案例中切实解决了行政诉讼之官不能告民的困境问题。其他行政协议类纠纷，未尝不可以尝试通过此种方式来解决纠纷。但是，此种方式终究不能解决行政诉讼主体这一的问题根本。未来，笔者将会结合新的法律、法规，就此问题做进一步研究。