徐淑君 上海邦信阳中建中汇律师事务所 律师助理
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2019年3月，中央全面深化改革委员会第七次会议通过了《关于深化消防执法改革的意见》，取消和精简4项消防审批，仅保留对涉及重大公共安全的建设工程消防验收，强化事中事后监管。2019年4月23日全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国消防法》作出修改，2019年5月10日住房和城乡建设部发布关于《建设工程消防设计审查和验收管理规定（征求意见稿）》，消防执法的改革如火如荼进行。
考虑到消防验收对租赁合同效力的影响存在一定争议，接下来笔者将围绕《中华人民共和国消防法》（以下简称为“2019年《消防法》”）和《建设工程消防设计审查和验收管理规定（征求意见稿）》（以下简称为“征求意见稿”）梳理消防验收方面的变化并分析此次改革是否对租赁合同效力产生重大影响。
取消公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查。消防部门制定公众聚集场所消防安全标准并向社会公布。公众聚集场所取得营业执照，通过互联网向消防部门作出符合消防安全标准的承诺后，即可投入使用、营业。
取消一般建设工程消防验收和备案。仅对国家和省级重大建设项目，建筑高度24米以上的医疗建筑和其它建筑高度100米以上的高层建筑，单体建筑面积5万平方米以上的公共建筑，单体建筑面积2500平方米以上的室内儿童活动场所、老年人照料设施，以及生产和储存甲、乙类易燃品易爆危险物品的多层厂房、仓库等涉反重大公共安全的建设工程实施消防验收，审批时限缩减一半，不再对其他建设工程实施消防验收和备案。
（一）消防验收主体变化
变化：明确建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的职责从国家公安部门转移至住房和城乡建设部主管部门
自2018年起，公安部门关于消防设计审查、消防验收、备案和抽查的职责已经渐渐往住房和城乡建设部转移，2018年9月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》规定将公安部指导建设工程消防设计审查职责划入住房和城乡建设部。2019年3月27日，住房和城乡建设部、应急管理部发布《关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知》，通知由住房和城乡建设主管部门承接负责建设工程消防设计审核、消防验收、备案和抽查职责，2019年6月30日前完成移交承接工作。而此次2019年《消防法》从法律上明确授权住房和城乡建设部主管部门规定建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查，这也为2019年5月住房和城乡建设部发布《征求意见稿》奠定了法律基础。
（二）消防验收内容
变化：取消大型人员密集场所和其他特殊建设工程分类，改为特殊建设工程；取消消防设计备案；新增联合验收
1.消防验收对象
旧：规定大型的人员密集场所和其他特殊建设工程进行消防验收，其它建设工程备案、抽查。
新：规定应当申请消防验收的建设工程进行消防验收，其它建设工程备案、抽查。经笔者对比其实质内容并没有变化，在《征求意见稿》中只简单地取消人员密集场所和其他特殊建设工程分类，统一为特殊建设工程。
2.取消消防设计备案
旧：依法不需要取得施工许可的建设工程，可以不进行消防设计、竣工验收消防备案。
新：依法不需要取得施工许可的建设工程，可以不进行消防验收备案。
3.新增联合验收
旧：无
新：《征求意见稿》新增“实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收的建设工程，由地方人民政府指定的部门统一出具验收意见。
生产工艺和物品有特殊灭火要求的，应在验收前征求应急管理部门消防救援机构的意见。”
4.保留公众聚集场所安全检查
旧：公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查。
新：公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府消防救援机构申请消防安全检查。
（三）消防验收程序
变化：简化消防验收的申请材料
《建设工程消防监督管理规定》
（一）建设工程消防验收申报表；
（二）工程竣工验收报告和有关消防设施的工程竣工图纸；
（三）消防产品质量合格证明文件；
（四）具有防火性能要求的建筑构件、建筑材料、装修材料符合国家标准或者行业标准的证明文件、出厂合格证；
（五）消防设施检测合格证明文件；
（六）施工、工程监理、检测单位的合法身份证明和资质等级证明文件；
（七）建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件；
（八）法律、行政法规规定的其他材料。《征求意见稿》
（一）建设工程消防验收申请表；
（二）有关消防设施的工程竣工图纸；
（三）符合要求的检测机构出具的消防设施及系统检测合格文件。
从上述消防验收主体、内容和程序看，2019年《消防法》和征求意见稿的主要变化在于消防验收主体的变化和简化申请消防验收的材料，并未如2019年3月通过的《关于深化消防执法改革的意见》进行大刀阔斧的改革精简消防审批，缩小消防验收的范围，对以应当却未经消防验收或验收不合格的建设工程亦仅规定相关行政处罚措施[1]，这对于我国解决消防验收引发的租赁合同纠纷并未有实质性的推动意义。
经笔者检索，目前我国现行有效的法律法规未明确消防验收对租赁合同效力的影响。因此笔者在下文中将从合同法以及与租赁合同相关的司法解释、案例中初步分析消防验收对租赁合同效力的影响。
首先，从一般合同效力的认定上看，合同法司法解释一、合同法司法解释二以及2009年最高人民法院发布的《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》指出，认定合同无效应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，且前述法律和行政法规为效力性强制性规定。对于如何识别效力性强制性规定，目前实务界普遍认为在肯定性识别上，若强制性规定明确规定了违反的后果是合同无效，或者法律、行政法规虽然没有规定违反将导致合同无效的，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会利益的，应当认定该规定是效力性强制性规定；在否定性识别上，应当明确法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益的，法律、行政法规的强制性规定仅是为了行政管理或纪律管理需要考虑的，一般不属于效力性强制性规定。
其次，从相关消防验收的司法解释分析人民法院对关于消防验收和租赁合同之间关系的态度。2003年最高人民法院对云南省高级人民法院的函复（已失效）中曾明确提到“出租必须经过公安消防机构验收的房屋，未经验收或者验收不合格的，应当认定租赁合同无效。租赁合同涉及的房屋不属于法律规定必须经过公安消防机构验收的，人民法院不应当以该房屋未经消防验收合格为由而认定合同无效。”但该函复在2013年以与《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称为“《审理租赁合同纠纷司法解释》”）规定相冲突被废止，但未明确具体相冲突的规定，《审理租赁合同纠纷司法解释》中亦未明确规定消防验收对租赁合同效力的影响。
2008年《江苏省高级人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件若干问题的意见》第五条规定不属于法律明确规定必须经过消防验收的房屋，当事人以租赁房屋未经消防验收或者经消防验收不合格为由，要求确认房屋租赁合同无效的，人民法院不予支持，但可惜的是前述江苏省高级人民法院的意见并未对必须经消防验收房屋未经消防验收或经消防验收不合格对租赁合同效力的影响发表意见。北京市高级人民法院于2013年印发的《北京市高级人民法院关于审理房屋租赁合同纠纷案件若干疑难问题的解答》的通知中提到“当事人一方以租赁房屋未办理工程竣工或消防验收，或者经验收不合格为由，要求确认房屋租赁合同无效的，不予支持。租赁房屋因出租人原因未经工程竣工或消防验收合格致使房屋不符合使用条件，承租人依据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第八条[2]第（三）项规定要求解除租赁合同的，应予支持。”
目前司法实践多以前述北京市高级人民法院通知中的处理方式解决因消防验收引起的租赁合同纠纷，例如陕西嘉亨实业发展有限公司租赁合同纠纷一案【(2016)最高法民申818号】中最高人民法院认为案涉租赁房屋至今未经消防验收合格，违反《中华人民共和国消防法》的相关规定，属于《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第八条第三项规定的情形，并不导致案涉《租赁合同》无效。青海置信传媒有限公司、青海和记商业管理有限公司与付鉴川房屋租赁合同纠纷一案中【(2016)青民申414号】青海省高级人民法院认为根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，置信公司、和记公司将未经消防验收合格的房屋进行出租是解除租赁合同的法定条件，但不属于租赁合同无效的情形。可见人民法院普遍承认租赁合同的效力。
2019年《消防法》将消防验收的对象限定为特殊建设工程，而征求意见稿中对于特殊建设工程的认定只是简单地沿用原公安部门的管理模式，并未对消防验收范围进行精简，若该征求意见稿通过生效，意味着我国的消防改革在消防验收内容上并未实质性改革，笔者认为对于消防验收引起的租赁纠纷处理方式将普遍沿用目前司法实践的处理方式，认定该等租赁合同有效，在满足一定条件的情况下承租方享有单方解除权。若日后关于特殊建设工程的认定如《关于深化消防执法改革的意见》所述限定在重大公共安全的建设工程，笔者认为按照消防改革简化前期的消防审核、验收程序，加强事中事后的监管的原则，认定以未经消防验收房屋为标的的租赁合同无效作为事后监管的一种方式，因从严监管，且根据效力性强制性规定的解释，笔者认为以未经消防验收或验收不合格的重大公共安全建设工程为标的的合同继续有效将损害国家利益和社会利益，故倾向于认为此类租赁合同无效。最终建设工程的消防验收对于租赁合同效力的影响如何待看此次消防执法改革的力度以及日后司法实践发展。
注释：
[1] 《中华人民共和国消防法》（2019修订）第五十八条 违反本法规定，有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：
（一）依法应当进行消防设计审查的建设工程，未经依法审查或者审查不合格，擅自施工的；
（二）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的；
（三）本法第十三条规定的其他建设工程验收后经依法抽查不合格，不停止使用的；
（四）公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求，擅自投入使用、营业的。
建设单位未依照本法规定在验收后报住房和城乡建设主管部门备案的，由住房和城乡建设主管部门责令改正，处五千元以下罚款。
[2]《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第八条 因下列情形之一，导致租赁房屋无法使用，承租人请求解除合同的，人民法院应予支持：
（一）租赁房屋被司法机关或者行政机关依法查封的；
（二）租赁房屋权属有争议的；
（三）租赁房屋具有违反法律、行政法规关于房屋使用条件强制性规定情况的。
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