在城市转型压力与资源紧约束的发展背景下，城市更新秉持“总量锁定”与“存量优化”的有机更新理念，成为促进各地城市发展的重要举措。2021年以来，重庆、北京、珠海、成都先后发布城市更新实施方案，广州住建局发布《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，上海市也在9月1日正式施行《上海市城市更新条例》。2015年4月上海发布《上海市城市更新实施办法》已于2021年5月31日失效，本次施行的《上海市城市更新条例》是对前五年地方实践经验的总结，是促进上海“十四五”阶段城市发展、实现2035总体规划“卓越全球城市”目标的重要手段，为城市更新正名，对推动城市更新、提高城市竞争力、提升城市软实力具有重要意义。本文拟结合《上海市城市更新条例》的重点条款，重点聚焦城市更新政策法规的内涵以及近年城市更新实例反映出的缺失问题，提出对于上海未来城市更新法治走向的展望和思考。

01

城市更新协调推进机制的建立凸显“人民城市”重要理念

《上海市城市更新条例》第一章明确了各部门各方向的负责事项，且责任到人（部），分工协作。不同于之前的《上海市城市更新实施办法》将城市更新办公室设在规划资源部门的做法，这次立法将办公室设在了市住房城乡建设管理部门，具体负责日常工作，市人民政府则建立协调推进机制，研究和审议城市更新相关重大事项。办公室驻地条线的改变，直接反映了城市更新的侧重点发生实质转变。以往的城市更新管理工作重在效率层面——“进一步节约集约利用存量土地资源”，而《上海市城市更新条例》侧重公平层面——“践行‘人民城市’重要理念，弘扬城市精神品格”。

02

城市更新指引和更新行动计划凸显立法考量的多元性

《上海市城市更新条例》第二章有关“城市更新指引和更新行动计划”的规定，明确了城市更新的发起步骤与发起内容，包含常规的规划指引编制主体与原则、内容、审议等，这部分仍然是将职责到人（部分、中心）。但是与《上海市城市更新实施办法》不同，《上海市城市更新条例》要求确定更新区域，并“优先考虑居住环境差、市政基础设施和公共服务设施薄弱……以及现有土地用途、建筑物使用功能、产业结构不适应经济社会发展等区域”。而“办法”只要求划定更新单元，“按公共要素配置要求和相互关系，划定城市更新单元”……由此可见，《上海市城市更新条例》立足城市来考虑更新问题，比之前《上海市城市更新实施办法》仅仅立足社区考虑更新的视野更加多元、开阔。

03

城市更新实施在区域统筹机制下强调权责利分工的灵活性

《上海市城市更新条例》第三章有关城市更新实施的内容突出建立区域统筹机制，即由统筹主体负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案，统筹、推进更新项目实施。同时，还规定根据区域情况和更新需求，政府可以赋予更新统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、统筹整体利益等职能。这种实施策略改变了以往通过政策引导，鼓励及推动物业权利人提供公共要素来实现城市更新的模式。上海城市更新中一直存在着单体化、碎片化问题。比如一些较为成功的工业遗存改造更新案例，仅仅是建筑单体或者居住街坊改造更新，还没有考虑通过区域规模化更新，将综合管廊、公共充电桩等新型集约化基础设施嵌入区域更新。如今的更新模式更直接，也能有效解决掉一些此前颇为困难的执行难题。通过一系列制度措施设计，更有效地整体激活城市空间、功能、产业、设施等发展全要素活力。至于更新统筹主体的遴选机制，立法要求市、区政府通过公开、公平、公正的遴选，确定与城市更新活动相适应的市场主体作为更新统筹主体。

当前，住建部明令防止大拆大建式的城市更新，其提到的关于减少拆建比例、提高就近安置比例、降低开发强度等要求，实际背后隐含的事实是在漫长的更新实施工作中，各环节惯性站在自身角度考虑问题，很容易出现协调不畅、权责不清的状况，更新的初心也就越来越远。《上海市城市更新条例》规定的“城市更新中的拆除重建及成套改造”是在符合住建部政策精神的前提下，强调区域统筹机制下权责利分工明确、灵活性，更新主体从规划编制、土地前期准备、供应策略等贯穿式地“统筹”实施，那么即使出现问题，不仅可以明确到责任人，责任人也清晰每一个决策背后所承担的责任“成本”。

04

城市更新保障提供了对过往更新项目实施重难点问题的若干解决路径

《上海市城市更新条例》第三章有关城市更新保障的内容主要是释放政策红利，设计对市场主体的激励机制，提供了针对过往更新项目实施中重难点问题的解决路径，无疑是整部法规的核心内容。立法坚持规划引领，落实更新对象全覆盖、更新重点有保障、综合目标可实现的总体要求，从标准、规划、用地以及财政、金融、税收等方面提出了具体支持措施。

第一是用地保障部分，规定了土地组合供应、重新设定土地使用年限等措施。《上海市城市更新条例》第四十一条规定：“根据城市更新地块具体情况，供应土地采用招标、拍卖、挂牌、协议出让以及划拨等方式。按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地。鼓励在符合法律规定的前提下，创新土地供应政策，激发市场主体参与城市更新活动的积极性。”这并不意味着关于协议出让土地等规定突破法律中“招拍挂”的限制。根据《民法典》关于土地出让的规定，“经营性用地“及”同一土地有两个以上意向用地者的“必须以招标、拍卖等公开竞价方式出让，即在出让非经营性用地且只有一个意向用地者时，可以采取协议转让的方式。此外，在上海市人民政府《关于本市促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》中提到了产业用地转型升级需改变用地主体和规划条件时”除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以进行协议方式办理”，因此条例中关于协议出让土地等规定并未突破法律中“招拍挂”的限制。同时，《上海市城市更新条例》第五章的监督管理作为强力后盾，开放式地包容一切可能性，以精细化梳理选择最合适的实施方式。

第二是标准保障部分，历史建筑保护、旧住房更新项目中现行建筑间距、绿化、市政配套等标准难以适用的，要求有关部门按照环境改善和整体功能提升的原则优化标准和规范；在规划保障上，明确更新区域内项目用地性质、容积率等规划指标可以优化确定，零星更新项目可以采取相应鼓励措施，旧住房更新项目可以按规划增加建筑量。

05

“调解+决定+申请执行”方式为更新拆迁难题提出解决方案

上海城市更新一直被产权归集难、更新成本高、市场参与程度不畅等堵点所困扰。比如在旧住房拆除改造重建中，普遍存在少部分权利人拒绝配合，造成更新项目启动比较难，搬迁难的矛盾。只要有一户不同意，更新项目就有可能停摆。《上海市城市更新条例》形成了相应的破解路径，明确公有旧住房拆除重建和成套改造，在达到规定同意和签约比例后，公房承租人拒不搬迁的，规定了“调解+决定+申请执行”的方式。

具体而言，对于建筑结构差、年久失修、功能不全、存在安全隐患且无修缮价值的公有旧住房，经房屋管理部门组织评估，需要采用拆除重建方式进行更新的，拆除重建方案应当充分征求公房承租人意见，并报房屋管理部门同意。公房产权单位应当与公房承租人签订更新协议，并明确合理的回搬或者补偿安置方案；签约比例达到百分之九十五以上的，协议方可生效。

对于建筑结构差、功能不全的公有旧住房，确需保留并采取成套改造方式进行更新，经房屋管理部门组织评估需要调整使用权和使用部位的，调整方案应当充分征求公房承租人意见，并报房屋管理部门同意。公房产权单位应当与公房承租人签订调整协议，并明确合理的补偿安置方案。签约比例达到百分之九十五以上的，协议方可生效。

公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的，公房产权单位可以向区人民政府申请调解；调解不成的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依法作出决定。公房承租人对决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在决定规定的期限内又不配合的，由作出决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。

同时，如果拆除重建、成套改造项目中涉及少量私有房屋的，也可以按照“调解+决定+申请执行”的方式进行处理。接下来，需要紧紧围绕法规制定的初衷，以公共利益是否得到保障、周边群众是否满意、权利主体是否认可作为细化落实《上海市城市更新条例》的行为标准，进一步开展实践探索。

06

浦东专章探索不同产业用地类型合理转换

《上海市城市更新条例》发挥浦东引领作用，以专章形式对浦东城市更新作了特别规定，支持浦东新区在城市更新机制、模式、管理等方面率先进行创新探索；条件成熟时，可以在全市推广。其中，最大的立法亮点就是支持浦东新区深化产业用地“标准化”出让方式改革，增加混合产业用地供给，探索不同产业用地类型合理转换。

现代城市正在不断向立体化方向发展，这既体现为建筑高度的不断提升，也反映在地下空间的开发利用。《民法典》第三百四十五条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”中共中央、国务院《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》明确规定，“支持推动在建设用地地上、地表和地下分别设立使用权”。为贯彻落实上述法规精神，《上海市城市更新条例》对更新空间垂直利用作出专门规定，明确“浦东新区人民政府编制更新行动计划时，应当优化地上、地表和地下分层空间设计，明确强制性和引导性规划管控要求，探索建设用地垂直空间分层设立使用权。这将为浦东新区在城市更新行动中就同一块建设用地，区分地上、地表、地下分别设立使用权提供了地方性法规依据，将有利于吸引和调动更多市场主体参与城市更新。接下来，要进一步向浦东“放权让利”，增量土地收益逐步向基层区域、街镇倾斜。在符合基本法律规范的条件下，允许区政府根据本地实际需求情况，与市场主体以个案协商方式约定更新改造条件，激发基层的创新活力。应更多发挥街道、乡镇政府的联络对接作用，向市场主体普及政策信息，接受意见反馈。

作者简介

吴亮

上海邦信阳中建中汇律师事务所律师

华东理工大学法学院副教授硕士生导师
中国行为法学会行政法治研究会常务理事中国法学会社会法学研究会理事
上海市法学会外国法与比较法学研究会理事
上海市法学会卫生法学研究会理事上海市应急管理局法律顾问
国家留学基金委公派访问学者（美国俄亥俄州立大学）

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