《上海市城市更新条例》第一章明确了各部门各方向的负责事项，且责任到人（部），分工协作。不同于之前的《上海市城市更新实施办法》将城市更新办公室设在规划资源部门的做法，这次立法将办公室设在了市住房城乡建设管理部门，具体负责日常工作，市人民政府则建立协调推进机制，研究和审议城市更新相关重大事项。办公室驻地条线的改变，直接反映了城市更新的侧重点发生实质转变。以往的城市更新管理工作重在效率层面——“进一步节约集约利用存量土地资源”，而《上海市城市更新条例》侧重公平层面——“践行‘人民城市’重要理念，弘扬城市精神品格”。

《上海市城市更新条例》第二章有关“城市更新指引和更新行动计划”的规定，明确了城市更新的发起步骤与发起内容，包含常规的规划指引编制主体与原则、内容、审议等，这部分仍然是将职责到人（部分、中心）。但是与《上海市城市更新实施办法》不同，《上海市城市更新条例》要求确定更新区域，并“优先考虑居住环境差、市政基础设施和公共服务设施薄弱……以及现有土地用途、建筑物使用功能、产业结构不适应经济社会发展等区域”。而“办法”只要求划定更新单元，“按公共要素配置要求和相互关系，划定城市更新单元”……由此可见，《上海市城市更新条例》立足城市来考虑更新问题，比之前《上海市城市更新实施办法》仅仅立足社区考虑更新的视野更加多元、开阔。

《上海市城市更新条例》第三章有关城市更新实施的内容突出建立区域统筹机制，即由统筹主体负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案，统筹、推进更新项目实施。同时，还规定根据区域情况和更新需求，政府可以赋予更新统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、统筹整体利益等职能。这种实施策略改变了以往通过政策引导，鼓励及推动物业权利人提供公共要素来实现城市更新的模式。上海城市更新中一直存在着单体化、碎片化问题。比如一些较为成功的工业遗存改造更新案例，仅仅是建筑单体或者居住街坊改造更新，还没有考虑通过区域规模化更新，将综合管廊、公共充电桩等新型集约化基础设施嵌入区域更新。如今的更新模式更直接，也能有效解决掉一些此前颇为困难的执行难题。通过一系列制度措施设计，更有效地整体激活城市空间、功能、产业、设施等发展全要素活力。至于更新统筹主体的遴选机制，立法要求市、区政府通过公开、公平、公正的遴选，确定与城市更新活动相适应的市场主体作为更新统筹主体。

当前，住建部明令防止大拆大建式的城市更新，其提到的关于减少拆建比例、提高就近安置比例、降低开发强度等要求，实际背后隐含的事实是在漫长的更新实施工作中，各环节惯性站在自身角度考虑问题，很容易出现协调不畅、权责不清的状况，更新的初心也就越来越远。《上海市城市更新条例》规定的“城市更新中的拆除重建及成套改造”是在符合住建部政策精神的前提下，强调区域统筹机制下权责利分工明确、灵活性，更新主体从规划编制、土地前期准备、供应策略等贯穿式地“统筹”实施，那么即使出现问题，不仅可以明确到责任人，责任人也清晰每一个决策背后所承担的责任“成本”。

《上海市城市更新条例》第三章有关城市更新保障的内容主要是释放政策红利，设计对市场主体的激励机制，提供了针对过往更新项目实施中重难点问题的解决路径，无疑是整部法规的核心内容。立法坚持规划引领，落实更新对象全覆盖、更新重点有保障、综合目标可实现的总体要求，从标准、规划、用地以及财政、金融、税收等方面提出了具体支持措施。

第一是用地保障部分，规定了土地组合供应、重新设定土地使用年限等措施。《上海市城市更新条例》第四十一条规定：“根据城市更新地块具体情况，供应土地采用招标、拍卖、挂牌、协议出让以及划拨等方式。按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地。鼓励在符合法律规定的前提下，创新土地供应政策，激发市场主体参与城市更新活动的积极性。”这并不意味着关于协议出让土地等规定突破法律中“招拍挂”的限制。根据《民法典》关于土地出让的规定，“经营性用地“及”同一土地有两个以上意向用地者的“必须以招标、拍卖等公开竞价方式出让，即在出让非经营性用地且只有一个意向用地者时，可以采取协议转让的方式。此外，在上海市人民政府《关于本市促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》中提到了产业用地转型升级需改变用地主体和规划条件时”除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以进行协议方式办理”，因此条例中关于协议出让土地等规定并未突破法律中“招拍挂”的限制。同时，《上海市城市更新条例》第五章的监督管理作为强力后盾，开放式地包容一切可能性，以精细化梳理选择最合适的实施方式。

第二是标准保障部分，历史建筑保护、旧住房更新项目中现行建筑间距、绿化、市政配套等标准难以适用的，要求有关部门按照环境改善和整体功能提升的原则优化标准和规范；在规划保障上，明确更新区域内项目用地性质、容积率等规划指标可以优化确定，零星更新项目可以采取相应鼓励措施，旧住房更新项目可以按规划增加建筑量。

上海城市更新一直被产权归集难、更新成本高、市场参与程度不畅等堵点所困扰。比如在旧住房拆除改造重建中，普遍存在少部分权利人拒绝配合，造成更新项目启动比较难，搬迁难的矛盾。只要有一户不同意，更新项目就有可能停摆。《上海市城市更新条例》形成了相应的破解路径，明确公有旧住房拆除重建和成套改造，在达到规定同意和签约比例后，公房承租人拒不搬迁的，规定了“调解+决定+申请执行”的方式。

具体而言，对于建筑结构差、年久失修、功能不全、存在安全隐患且无修缮价值的公有旧住房，经房屋管理部门组织评估，需要采用拆除重建方式进行更新的，拆除重建方案应当充分征求公房承租人意见，并报房屋管理部门同意。公房产权单位应当与公房承租人签订更新协议，并明确合理的回搬或者补偿安置方案；签约比例达到百分之九十五以上的，协议方可生效。

对于建筑结构差、功能不全的公有旧住房，确需保留并采取成套改造方式进行更新，经房屋管理部门组织评估需要调整使用权和使用部位的，调整方案应当充分征求公房承租人意见，并报房屋管理部门同意。公房产权单位应当与公房承租人签订调整协议，并明确合理的补偿安置方案。签约比例达到百分之九十五以上的，协议方可生效。

公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的，公房产权单位可以向区人民政府申请调解；调解不成的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依法作出决定。公房承租人对决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在决定规定的期限内又不配合的，由作出决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。

同时，如果拆除重建、成套改造项目中涉及少量私有房屋的，也可以按照“调解+决定+申请执行”的方式进行处理。接下来，需要紧紧围绕法规制定的初衷，以公共利益是否得到保障、周边群众是否满意、权利主体是否认可作为细化落实《上海市城市更新条例》的行为标准，进一步开展实践探索。

《上海市城市更新条例》发挥浦东引领作用，以专章形式对浦东城市更新作了特别规定，支持浦东新区在城市更新机制、模式、管理等方面率先进行创新探索；条件成熟时，可以在全市推广。其中，最大的立法亮点就是支持浦东新区深化产业用地“标准化”出让方式改革，增加混合产业用地供给，探索不同产业用地类型合理转换。

现代城市正在不断向立体化方向发展，这既体现为建筑高度的不断提升，也反映在地下空间的开发利用。《民法典》第三百四十五条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”中共中央、国务院《关于支持浦东新区高水平改革开放 打造社会主义现代化建设引领区的意见》明确规定，“支持推动在建设用地地上、地表和地下分别设立使用权”。为贯彻落实上述法规精神，《上海市城市更新条例》对更新空间垂直利用作出专门规定，明确“浦东新区人民政府编制更新行动计划时，应当优化地上、地表和地下分层空间设计，明确强制性和引导性规划管控要求，探索建设用地垂直空间分层设立使用权。这将为浦东新区在城市更新行动中就同一块建设用地，区分地上、地表、地下分别设立使用权提供了地方性法规依据，将有利于吸引和调动更多市场主体参与城市更新。接下来，要进一步向浦东“放权让利”，增量土地收益逐步向基层区域、街镇倾斜。在符合基本法律规范的条件下，允许区政府根据本地实际需求情况，与市场主体以个案协商方式约定更新改造条件，激发基层的创新活力。应更多发挥街道、乡镇政府的联络对接作用，向市场主体普及政策信息，接受意见反馈。

吴   亮

上海邦信阳中建中汇律师事务所律师