本文作者系上海邦信阳中建中汇律师事务所房地产和建设工程业务部秦蕊律师。

笔者曾经遇过一个案例：出让地块的《国有建设用地使用权出让合同》中明确约定，出让宗地的用途为商办娱乐综合用地，随后办出的该地块的《房地产权证》中土地用途一栏记载的内容为：商业、办公、娱乐、综合。《房地产权证》的附记栏中载明：“该土地使用年限：商业用地40年、娱乐用地40年、办公用地50年、综合用地50年。”那么问题来了，这一宗土地的使用年限到底几何？顾名思义，综合用地地块应当具备居住用地，工业用地，教育、科技、文化、卫生、体育用地，商业、旅游、娱乐用地之中至少两种土地用途，那么既然已登记了综合用地，是否还有必要再登记“商业、办公、娱乐”的土地用途呢？

会产生上述疑问，归根究底，还是因为目前的法律法规始终未能对“综合用地”给出一个定义，似乎具备多种土地用途的建设用地都可以套用“综合用地”的名义，却又有些似是而非。那么，综合用地在我国的土地管理及土地用途分类中的定位到底是什么？

“综合用地”是土地用途的一种，区分不同土地用途主要还是为了对土地的不同用途进行使用上的管制。而土地用途管制制度首次在我国法律中提出，应当源自1998年修订的《土地管理法》，其中第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”《土地管理法》第二十条规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。”

目前，我国适用的对于用地规划管理的国家标准为《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》，明确将城乡用地分为2大类、9中类、14小类，但不论是大、中、小类，其中均无“综合用地”这一类别。事实上，该标准是在《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》（已废止）的基础上修订而成的，在此之前，1990年颁布的原标准作为城市规划编制与管理工作的一项重要技术规范已施行了21年，对于全国范围内的城市用地分类都有着深远影响。例如，目前适用的《上海市城市规划管理技术规定》中建设用地的分类，以及2010年6月15日起试行的《上海市控制性详细规划技术准则（试行）》（目前已失效）中的用地分类，都明确是参照《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》进行划分的。

《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》中，虽然并无“综合用地”的字眼，但在第2.0.5条“城市用地分类和代号表（一）”中，R3对应的“三类居住用地”，指“市政公用设施比较齐全、布局不完整、环境一般，或住宅与工业等用地有混合交叉的用地”，该等“混合交叉的用地”似乎与“综合用地”存在一定程度上的概念重叠。此后，2001年国土资源部印发试行的《土地分类》（国土资发[2001]255号）中，与《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》相呼应的在住宅用地项下划分出了“252城镇混合住宅用地”这一三级类土地，指“城镇居民以居住为主的住宅与工业生产或商业等混合用地”。首次在国家层面提出“混合用地”的概念。但在目前适用的《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》中，“混合用地”的相关内容已被删除。

1. 何谓“混合用地”？

国家层面提及“混合用地”的《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》和《土地分类》（国土资发[2001]255号）均是以举例的方式对“混合用地”作了解释，却也并未给出准确定义。但我们可以从《上海市控制性详细规划技术准则（试行）》及2011年6月17日起正式执行的《上海市控制性详细规划技术准则》中寻找到一些端倪。

《上海市控制性详细规划技术准则（试行）》中规定：“地块用地性质一般以地面和以上建筑的用途作为判定的依据”；“地块内同一使用性质的建筑面积超过总建筑面积90%（不含90%）的，视为单一性质的用地（市政公用设施用地、道路广场用地、对外交通用地、绿化用地、水域和其他用地除外）。地块中有两类或两类以上使用性质的建筑，且其中两类或两类以上的建筑面积所占比例超过总建筑面积10%的，视为混合用地。对建筑面积小于等于总建筑面积10%的用地性质按建筑适建性的相关规定进行控制。”

而在2010年试行版本基础上稍作修订并已正式执行的《上海市控制性详细规划技术准则》中，更是在“土地使用”这一章中单独为“混合用地”辟出一节（在“用地分类”这一节之后），其中第3.3.1条规定：“当一个地块中某类使用性质的地上建筑面积占地上总建筑面积的比例超过 90%时,该地块被视为单一性质的用地。混合用地是指一个地块中有两类或两类以上使用性质的建筑,且每类性质的地上建筑面积占地上总建筑面积的比例均超过10%的用地。”

当然上述规定仅是上海市规土部门对于“混合用地”的认识。目前适用的《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》的条文说明中有这样一段话：“本标准的用地分类按土地实际使用的主要性质或规划引导的主要性质进行划分和归类，具有多种用途的用地应以其地面使用的主导设施性质作为归类的依据。如高层多功能综合楼用地，底层是商店，2-15层为商务办公室，16-20层为公寓，地下室为车库，其使用的主要性质是商务办公，因此归为‘商务设施用地’（B2）。若综合楼使用的主要性质难以确定时，按底层使用的主要性质进行归类。”可见，住建部在组织编制该标准时，已经注意到目前土地管理中多种土地用途集中于同一块宗地的现象导致的很多问题，但住建部并没有如上海市规土局一样采用“混合用地”的概念，而是选择以该地块上建筑使用的主要性质作为判断该地块土地类型的依据。也就是说，不论地块上各使用类型的建筑面积占总建筑面积的比例是多少，一块宗地只应当归类到某一单一用地小类中。

在此，我们对两种归类方式的科学与否不作评价，可以看到，不管是住建部还是上海市规土局，都对具有多种土地用途的地块上各种用途的主次和比例予以了关注，这应当是我们把握“混合用地”概念的基本要点。

2. “混合用地”与“综合用地”的区别

(1)概念的来源

从两者的“出身”来看，“混合用地”显然是城市规划环节中的概念，相关规范文件的制定单位是规划部门，“综合用地”则属于土地管理的范畴内，尽管《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》系由国务院颁布，但对口的管理单位应是彼时的国家土地管理局，现在的国土资源部门。 换句话说，从行政管理角度看，“综合用地”和“混合用地”应是两个相互平行的概念。但值得注意的是，上海市城市规划管理局的职责和上海市房屋土地资源管理局的土地和矿产资源管理职责已于2008年整合划入上海市规划和国土资源管理局（以下简称“市规土局”），《上海市控制性详细规划技术准则》即是由市规土局制定的。理论上来说，市规土局在制定相关政策、规范的时候应当统筹兼顾城市规划与土地管理的相关法律法规，那么区分“综合用地”和“混合用地”是否是刻意为之呢？

(2)概念的属性

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。” 尽管综合用地上可能包含了两种以上的用地性质，但显然综合用地的概念并不凌驾于其他土地用途之上，而是与居住用地、工业用地等概念是平行的，同属于“土地用途”项下的其中一个分类。

混合用地则不一样，在《上海市控制性详细规划技术准则》的目录中，第3章为“土地使用”，其下有三节内容，分别为“3.1.规划导向”、“3.2.用地分类”、“3.3.混合用地”。在“用地分类”一节中，按照土地的使用性质，城乡用地分为城乡建设用地、农用地、水域和未利用地，其中城乡建设用地分为11个大类、50个中类、54个小类，“混合用地”并不属于其中任何一类。从《上海市控制性详细规划技术准则》的编排体例上，我们也可以看出，在规划部门眼中，混合用地并不是某一种用地类型，而是土地利用的一种状态，是对一个地块中同时存在两类或两类以上用地性质的状态的描述。

(3)适用对象

《上海市控制性详细规划技术准则》中对混合用地的适用性作了明确规定，并将部分细化到小类的用地分类之间是否可混合作了细致规定，如二类/三类住宅组团用地与其他社区级公共服务设施用地、综合交通枢纽用地宜混合，与商业服务业用地、商务办公用地、轨道交通用地有条件可混合。

“综合用地”的适用对象则不像“混合用地”这般明确，至少在国家层面，并无关于哪几类土地用途可以综合利用开发，哪几类土地用途不得综合利用开发的类似规定。

从上述内容中可以看出，尽管“综合用地”与“混合用地”之间存在很多区别，但两者亦存在着千丝万缕的联系，就连上海自贸区管委会官网于2014年8月12日发布的《关于中国（上海）自由贸易试验区综合用地规划和土地管理的试点意见》都明文规定，“综合用地”与控制性详细规划中的“混合用地”规划性质相对应。在实践中，稍不注意就会将这两者混同。那么，区分“综合用地”和“混合用地”是否还有必要，或者说，“混合用地”是否可以替代“综合用地”的概念呢？

事实上，“综合用地”的概念自1990年首次出现后，很长一段时间在国家法律法规中销声匿迹，直至近几年来，国土资源部陆续出台了一系列关于大力推进节约集约利用土地的意见和规定，综合用地的概念又重出江湖。

综合用地在国家土地用途管理体制中的出现和消失，实质上都是当时阶段土地利用需求和现状的体现，在目前土地资源稀缺的形式下，需要土地使用功能的混合，从而促进城市各功能的衔接并进一步提高城市活力。但笔者认为，现阶段的“综合用地”已与1990年首次提出“综合用地”时赋予的内涵不一致了，当时对于一块土地的综合利用开发应当仅是个别现象，且多是在同一块土地上建造不同用途的建筑，而土地综合利用现在已经成为城市土地利用的普遍现象，更多的情况也变成了同一建筑物具备不同使用性质，仅概括的称之为“综合用地”似乎已不能完整体现某一地块土地的实际使用情况。而从“混合用地”的管理方式来看，不论是国家标准还是上海标准，都强调突出地块的主要地上使用性质，并以此为抓手对兼具多种土地用途的建设用地进行管理，具体到各种土地用途的兼容性、地下空间的使用性质与地上土地使用性质之间的关联性等问题。如以此作为参考，国土资源部门也许可将综合用地从与居住用地、工业用地等单一土地用途平行的概念中抽出，作为土地综合利用下的一种情形进行管理。如此，不仅“综合用地”与“混合用地”的概念真正意义上做到了层级对应，且针对土地上的主要用途对地块的使用权年限、出让方式、土地出让金等方面进行规范管理、系统立法。例如文章开头提到的案例，一块土地上具有商业、娱乐、办公等多种土地用途，在仅是原则登记各种用途对应的土地使用权年限情况下，不免使人疑惑；若根据相关规则判断出该块土地的主要土地用途，如商业，并以此确定该地块的建设用地使用权出让年限，至于该地块上的其他土地用途，则可以在设置土地出让金、出让方式等方面进行综合考量。当然，这不仅需要系统的立法，也需要各政府部门的协同配合，上至国土资源部门出台具体操作细则，下至区、县规土部门、房地产登记部门的对固有操作和思维方式的转变。