今年3月中旬以来，上海疫情防控面临严峻态势。随着防控措施的升级和社区封闭管理的实施，社区成为了疫情防控的重要阵地，居民委员会（“居委会”）则成了这场阵地保卫战中不可或缺的一个重要角色。我们看到一些居委会不仅承担了繁重的社区疫情防控任务，还承担了社区居民日常生活保障相关的一系列服务性工作，为居民排忧解难，成为了大家交口称赞的“宝藏居委会”；我们也看到一些居委会在这场压力测试之下不作为、乱作为，饱受诟病，个别居委会工作人员还因防疫工作失职被免职……与此同时，我们还看到不少居民主动请缨担任社区的“团长”，承担起社区物资团购、消杀、发放的重任，和小区志愿者“大白”们一起，每日辛勤忙碌在社区工作的第一线。
作为法律人，我们从法律视角来看一看这些人与事交织出的场景，谈一谈居委会的角色、职责以及上海社区治理中的一些问题。
——政府与居民之间的重要桥梁
现行《中华人民共和国居民委员会组织法》（2018年修正）（下称“现行居委会组织法”）赋予居委会的定义是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。基层群众性自治组织是我国社会最基层、与群众直接联系的组织，是由群众在自愿的基础上按照居住地区自己组织起来管理自己事务的组织。
城市里，与居委会工作联系最密切的行政机关是街道办事处。至今仍有不少人误认为居委会是隶属于街道办事处的下属机构，也是行政机关。实际上，在上海“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制框架下，街道办事处与居委会分别担负着基层行政管理服务职责和社区自治管理服务职责。街道是城市最基层的行政区（与郊区的乡、镇同属乡级行政区[1]），街道办事处是区级政府的派出机关，依法在街道辖区内履行相关政府服务和管理职能，是最基层的政府机关[2]。居委会的法律性质是社区群众自治组织，没有行政级别，不是行政机关。但由于居委会的法定职责之一是协助政府及其派出机关开展工作，居委会的工作经费和办公用房也都是由政府解决[3]，所以令不少居民对居委会的身份产生了误解。
为了更直观地理解居委会的角色，我们梳理了下面这张社区治理关系图：
通过上面这张图我们可以看到，城市的街道办事处和郊区的乡镇政府都是我国最基层的政府机关。一个街道可划分若干个社区（也就是居委会的辖区[4]）。在“社区”这个城市基层治理的基本单元，居委会处于“神经末梢”的地位，是连接基层政府机关和广大居民之间的桥梁和纽带。
除了政府机关，居委会还经常和业主委员会、物业公司打交道。在上海，一个居委会通常面对一个或多个住宅小区，数千户居民[5]。在各个住宅小区内，有业主大会选举产生的业主委员会（“业委会”），还有业主大会选聘的物业公司。业委会、物业公司与居委会组成“三驾马车”，分工合作，其中：业委会是业主大会的执行机构，基于业主大会授权，代表业主的利益开展与物业管理有关的活动，监督和协助物业公司履行物业服务合同；物业公司则是由业主大会选聘并依据物业管理合同提供物业服务的企业；居委会则对业委会工作进行指导和监督，且若小区尚未选聘物业企业也未组建业委会，居委会还应当组织居民做好相关物业管理工作。
——协助政府行政与自治管理服务并重
2020年新冠疫情初次爆发，上海市人大常委会在当年5月对《上海市居民委员会工作条例》（“上海居委会工作条例”）进行了修订，特别增加了一项居委会职责：“突发事件发生时，居民委员会应当按照所在地人民政府的决定和要求，组织、动员居民，开展自救和互救，配合人民政府及其派出机关开展突发事件应对工作”。这个修订及时必要，强调了居委会在应急状态下执行政府决定要求、配合政府机关开展工作的职责。两年后的当下，居委会在开展封闭管理、动员居民做核酸、组织楼道消杀、协助转运确诊患者等工作时经常会说“按照政府要求”、“接街道通知”等，这都是居委会在依据上述规定完成政府指令、配合政府开展工作。又如，上海政府发放的和外省市捐赠的抗疫物资是先由居委会根据街道办事处的安排接手，再根据各小区情况组织业委会、物业公司、志愿者分发到每户居民家中，这也是居委会在履行上述职责。
协助政府及其派出机关做好与居民利益相关的公共服务、公共管理、公共安全等工作，一直是居委会的法定职责，如协助政府做好公共卫生、优抚救济等。上述突发事件条款则是针对特别事件的强化要求。值得注意的是，对于居委会“协助”政府从事的行政管理行为，需要根据居委会从事行为的权力来源区分两种情形。一种是基于法律、法规、规章的授权，另一种是基于行政机关的委托。对于第一种情形，虽然居委会不是行政机关，但基于法定授权可履行某些特定行政管理职责，居委会据此从事的行为具有行政行为的本质属性，所以当事人如果对居委会此类行为不服，可以居委会为被告提起行政诉讼[6]。但如果居委会不是基于法律、法规、规章的授权而是受行政机关的委托行事即上述第二种情形，则当事人对该行为不服的，应当以委托的行政机关为被告[7]。
组织开展自治活动是居委会另一个重要职责板块。根据现行居委会组织法和上海居委会工作条例，这主要包括组织居民制定及遵守自治章程和居民公约、调解民间纠纷、指导和监督业委会开展工作、支持引导各种社会力量参与社区治理、向政府机关反映居民评价与意见等。这些职责内容在平常时期被淹没在大家的忙忙碌碌之中，并不显眼，但疫情袭来，一下子显得那么重要。小区封控期间，居民外出就医、配药、扶幼助老、购买生活必需品都成了问题，需要协调解决；小区亟需各种防疫服务，但物业公司人手不够，需要组织志愿者排班执勤；长时间“足不出户”，情绪压抑，楼里还出现了确诊患者，邻里之间可能产生隔阂矛盾，需要疏导调解；居家防疫措施要得法、志愿者自我防护要做好、团购物资要有序，这些都需要有章法可依；特殊时期，社区里有哪些可动用的有生力量可以为社区需求提供支援……诸如此类，其实都囊括在法律规定的居委会职责范围当中。
现实中，部分居委会更多扮演了行政性事务“末梢”的角色，在社区自治层面下的功夫不够，人力、精力、资源配置有限，人才储备、工作经验、工作能力、可调动资源都不能满足社区自治需要，不少社区问题难以真正得到解决。一场疫情，在不同社区折射出不同居委会和居委会干部的不同形象。这些现象某种程度上与现行居委会组织法对居委会履职主动性要求不够以及下文提到的民主监督机制不完善有关。民政部在2021年8月发布了《中华人民共和国城市社区居民会组织法（修订草案征求意见稿）》（“居委会组织法征求意见稿”），对现行居委会组织法做了比较大幅度的修订，扩充了居委会在社区自治方面的职责内容，同时突出强调了对居委会工作主动性的要求。例如，除了制定居民公约，还要求居委会建立健全服务居民的各项工作制度；增加了居委会在组织居民参与公共事务、发展公益慈善事业、开展安全演练等方面的积极作为内容；强调了居委会应主动听取和收集居民意见，如果发现社区内存在风险隐患应及时处置，不再沦为只会将居民意见“向上”反映的“传声筒”。立法者之用心很明显，居委会应当有人、有力、有心，应当有担当、有智慧、有群众，应当担负起基层群众性自治组织应有的职责。
——对居委会工作的监督机制
在信息公开方面，本轮疫情期间居民要求居委会公开工作情况的呼声很高，比如保供物资发放情况、小区确诊情况、患者转运情况等。根据现行居委会组织法和上海居委会工作条例，居委会应按照居务公开的要求，及时公布有关事项，包括“居委会工作经费使用情况”、“政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况”、“涉及居民利益或者居民普遍关注的其他事项”等。因此，在疫情期间对于保供物资的来源、数量以及实际发放情况等有关信息，居民有权要求居委会通过合理方式进行公开；再比如社区内感染阳性人员的数量、涉及的楼栋以及患者有无及时转运等涉及居民利益的信息及其他依法应公开的信息，居委会也应当在不泄露当事人个人隐私的前提下及时向社区居民进行必要的告知和说明，以便居民了解社区情况并对居委会工作进行监督。
值得关注的是，居委会组织法征求意见稿对现有社区民主监督机制作出了很大完善。居委会组织法征求意见稿增设了居务监督委员会，成员由居民（代表）会议推选产生，主要负责对居民（代表）会议决定决议的落实情况，居委会开展工作、居务公开、财务管理情况，以及社区公共事务、公益事业办理情况等进行监督并组织对居委会成员进行民主评议。如果连续两次被居民（代表）会议评议不称职，居委会成员的职务自行终止。此外，还赋予居民罢免居委会成员的权利[8]，经本社区十分之一以上有选举权的居民/户代表，或者三分之一以上居民代表联名，可以书面提出罢免居民委员会成员的要求。对于居委会作出的不当决定，现行规定只能由居民会议撤销或变更，而居委会组织法征求意见稿则允许居民直接作为行权主体，通过司法途径向法院申请撤销居委会作出的侵害居民合法权益的决定，并要求责任人依法承担法律责任[9]。
此外，我国《监察法》已经将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”即居委会的主任、副主任和委员纳入到国家监察的范围。居委会组织法征求意见稿特别规定了针对居委会主任的经济责任审计制度，包括任期内审计和离任的审计，将本社区财务收支情况、政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况、居委会签订合同履行情况、社区服务设施管理使用情况和筹集资金使用情况等均纳入审计范围。这一制度将更有利于居民对社区的财务管理情况进行监督。
——广大居民共同参与共建的事业
社区治理，一方面需要政府机关的指导支持和居委会的积极引导组织，另一方面更需要广大居民的主动参与意识和行动。社区居民参与度问题是社区治理的核心问题。
这一场疫情，把居委会推到了聚光灯下，也把很多居民变为社区治理的积极参与者。当社区居民过起足不出户的生活，“团长”和志愿者们便成为邻里互助、保障社区物资供应的重要力量。他们不仅承担了组织社区团购、物资发放的重任，还承包了协助居委会派发生活物资、接收派送居民快递外卖、清运生活垃圾和辅助核酸筛查等大量工作。甚至在个别住宅小区，当居委会、物业公司的部分人员因被感染或隔离而无法正常工作的情况下，志愿者成了社区疫情防控一线的主力军。他们是疫情之下居民主动拥抱社区治理的缩影。
在这座海纳百川的国际大都市，广大民众的文化素质、规则意识和团体协作能力，本就是非常强大的“社会力量”。本轮疫情期间，在上海市委的号召下，全市已有超过70万名党员向社区报到，成为社区志愿者。此外几乎每个住宅小区内都住着机关事业单位的工作人员、企业高管和各行各业的专家能人，其中许多人本身就具备丰富的基层管理经验和资源调配能力。试想，如果广大居民可以发挥自身优势，居委会可以整合利用好这些资源，做好必要的组织协调和宣传动员工作，对社区治理的支撑将达到何等可观的能级。
社区治理的制度建设非常重要。社区自治章程和居民公约是社区自治纲领性文件，对社区全体居民具有约束力，依法律规定由居委会对制定工作进行组织，其内容则需要广大居民群力群策，并最终由居民会议讨论决定。广大居民在这轮疫情的自助自救行动中，积累了很多经验。比如疫情期间，部分居民为社区的团购物资、配送周转、核酸检测等事项出谋划策并自发达成的一些共识或管理规则。这些经验与社区、小区及其居民构成有很强的针对性和匹配度，非常宝贵。对于经过实践检验、得到大多数居民认同且于法无悖的经验做法，完全可以将其制度化，作为类似事件的指导规则。这些规则源自居民智慧与实践并由居民制定与决策，可以有效提升居民的认同感和参与度。
此外，居民需要积极行使选举权和居民会议上的表决权。居民[10]积极行使法律赋予的对居委会成员的选举权，将一批热心参与公益、综合素质较高、居民群众普遍认可的优秀人才选为居委会成员，更有利于增强社区民主自治能力，充分发挥社区各项功能。再通过积极参与居民会议对社区重要事项进行表决，对居委会工作报告进行审议并对居委会成员的工作表现进行评议，这也是居民参与社区治理的重要方式。
居委会是协助政府机关做好民生管理服务工作的重要帮手，更是组织引导居民做好基层社区自治、构建和谐社会的“关键少数”。这轮疫情对居委会社区治理能力着实进行了一场压力测试，也让我们得以认真审视居委会自身及其与居民的关系，理性认识居委会的角色与职责以及社区治理的应然与实然。上海各社区的居委会在这轮疫情中的表现，广大居民自有评判。但无论他们在这场疫情中的战绩如何，都为居委会组织法的修订及今后上海地方性立法与实践改善提供了最真实的素材。随着基层治理体制的不断完善，社区治理能力和成效也将不断改进提升。
中共中央国务院在2021年7月发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中提出了“五社联动”的创新机制，构建以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑、以社区志愿者为辅助、以社会慈善资源为补充的新型社区治理机制，旨在为社区治理注入了更多的人力和资源能量。只有广大居民和各社会力量积极参与社区治理，才能形成共建、共治、共享的基层治理体系。
此外，基层社区治理离不开政府机关的指导、支持和帮助，给予社区内部相对充分的自治空间，既可为基层减负，也能够改变政府单一“输血式”的资源投入模式，增强社区自身活力和内生动力。各方联动形成合力，努力实现自治、法治、德治的“三治融合”，营造有效率、有温度、有韧性的社区治理环境。
[1] 根据上海市民政局公布的数据，截至2021年12月31日，上海全市16个区共有107个街道、106个镇、2个乡，4628个居委。
[2] 严格来说，乡镇人民政府是地方一级政府，但街道办事处不是地方政府，而是区级政府的派出机关。本文部分表述将两者混称为“政府机关”，仅为了表达之便。
[3] 现行居委会组织法第十七条：居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。
[4] 根据《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。
[5] 根据上海疫情防控工作新闻发布会通报的数据，本市目前约有1.3万余个住宅小区。
[6] 参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款。
[7] 参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款。
[8] 参见居委会组织法征求意见稿第二十三条。
[9] 参见居委会组织法征求意见稿第四十四条。
[10] 居委会组织法征求意见稿明确了“租户”在社区享有选举权，将“户籍不在本社区、在本社区居住半年以上，本人表示愿意参加选举的”列入选民名单。
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