《企业国有资产法》（2008年）第三十九条的规定，“企业改制是指：（一）国有独资企业改为国有独资公司；（二）国有独资企业、国有独资公司改为国有资本控股公司或者非国有资本控股公司；（三）国有资本控股公司改为非国有资本控股公司。”

根据此规定，我们现在所说的企业改制，实际上指的就是国家出资企业（即国有独资企业、国有独资公司及国有资本控股公司）的改制，是针对我国经济形势、经济体制改革的目标以及我国国有企业整体现状进行的初步探讨和理论思考。

基于《企业国有资产法》第三十九条的规定，笔者将企业改制的类型划分为三大类：

第一类：改变企业性质的企业改制。将“国有独资企业改为国有独资公司”，即将原本为非《公司法》定义下的企业改制成为《公司法》定义下的公司化法人。

国有独资企业是指，以生产资料的全民所有制为基础，企业全部资产归国家所有，并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的独立的生产和经营单位。即法律意义上所称“全民所有制企业”。根据《全民所有制工业企业法》的规定，“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”

国有独资公司是指，国家授权投资的机构或国家授权的部门单独出资设立的有限责任公司，受《公司法》规制。国有独资公司具有有限责任公司的一般特征：股东以其出资额为限对公司承担责任，公司以其全部法人财产对公司的债务承担责任。国有独资公司的特殊之处在于，该公司的股东为国家授权投资的机构或国家授权的部门。

第二类：既改变企业性质又改变企业资本结构的企业改制。将“国有独资企业改为国有资本控股公司或者非国有资本控股公司”，即首先将原本为非《公司法》定义下的企业改制成为《公司法》定义下的公司化法人主体，并降低公司化法人主体项下国家资本（股本）所占的比例。

国有资本控股公司是指，根据国家统计局《关于统计上国有经济控股情况的分类办法》的规定中所定义的国有绝对控股企业，即在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占比例大于50%的企业。

第三类：改变企业资本结构的企业改制。将“国有资本控股公司改为非国有资本控股公司”，即降低公司化法人主体项下国家资本（股本）所占的比例，使之成为具有部分国家资本金但不控股的公司化法人主体。

根据《关于规范国有企业改制工作的意见》（国办发〔2003〕96号）的规定，“国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。”

结合本文第一、二节所述内容，笔者认为针对不同的企业改制类型，可采用上述不同的改制手段。针对企业性质的改制，笔者认为可采用公司制改造手段；针对企业资本结构的改制，笔者认为可采用合并、分立的资产重组；对外兼并的资产重组；上市的资产重组等方式。

由于我国早期施行的计划经济体制，故而产生了一系列的具有中国特色的企业形态，例如存在过公私合营企业、企业联合经营等模式。直至今日，我国仍存在着一些具有早期经济体制特色的企业形态。但结合《国务院办公厅关于印发中央企业公司制改制工作实施方案的通知》及《企业国有资产法》的规定可知，国家提倡国有企业应当实行公司化改造，将企业“改制为按照《中华人民共和国公司法》登记的有限责任公司或股份有限公司，加快形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制”，而且这也是大势所趋。因此，在当下的国有企业改制应当结合最新法律法规及政策热点，采用《关于规范国有企业改制工作的意见》（国办发〔2003〕96号）规定中的适当手段进行企业改制操作。

1、宣传政策——由企业主管部门或指定的改制咨询机构负责组织对企业改制相关政策的传达贯彻，并制定宣传提纲。

主要工作内容包括：讲清改革意义，企业面临的困难；改制的配套政策环境，意图采取的改制模式和企业未来发展前景。

2、进行"三清" ——对企业资产、债务、职工劳动关系进行全面认真地清理。

由企业主管部门负责选聘专业中介机构（如律师介入进行法律尽职调查），组织企业进行。对企业各类资产和负债进行全面认真清查，从调查职工劳动关系入手，摸清各类人员分布情况，做到企业底数清晰，并据此制定职工安置框架意见。

3、完善职代会——按照《全民所有制工业企业职工代表大会条例》等法律规范，完善职代会。

【制定机构】

根据《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作的意见的通知》（国办发【2003】96号）（以下简称“国办发【2003】96号文”），国有企业改制，包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等，必须制订改制方案。方案可由改制企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中介机构或者改制企业（向本企业经营管理者转让国有产权的企业和国有参股企业除外）制订。

【主要内容】

根据《律师承办国有企业改制与相关公司治理业务操作指引》（六届全国律协七次常务理事会审议通过），改制方案的主要内容应包括：

改制企业及拟出资各方的基本情况(历史沿革、主营业务、人员结构、财务状况、近几年的经营情况、组织结构图等)；

改制的目的、必要性和可行性；

改制后企业的发展前景和规划；

改制的基本原则；

拟采取的改制形式；

国有产权受让、资产及债务处置的方式和条件；

职工安置；

党、工、团组织关系的处理；

股权设置及法人治理结构；

改制工作的组织和领导；

改制实施程序和步骤。

对于【第二步】国有企业改制为有限责任公司的方法不同，债务承担的主体也存在差异，具体如下：

《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（法释[2003]1号）中关于企业公司制改造中发生的债务问题的规定：

国有企业依公司法整体改造为国有独资有限责任公司的， 原企业的债务，由改造后的有限责任公司承担。

企业通过增资扩股，实现他人对企业的参股，将企业整体改造为有限责任公司或者股份有限公司的，原企业债务由改造后的新设公司承担。

通过转让部分国有产权，实现他人对企业的参股，将企业整体改造为有限责任公司或者股份有限公司的，原企业债务由改造后的新设公司承担。

根据《中华人民共和国企业国有资产法》（主席令第5号），企业改制应当依照法定程序，由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定。重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的改制，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当将改制方案报请本级人民政府批准。

针对职工安置及经济补偿金问题，均应征得原企业职代会同意：

根据“国办发【2005】60号文”的规定，国有企业实施改制前，原企业应当与投资者就职工安置费用、劳动关系接续等问题明确相关责任，并制订职工安置方案。职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过，企业方可实施改制。职工安置方案必须及时向广大职工群众公布，其主要内容包括：企业的人员状况及分流安置意见；职工劳动合同的变更、解除及重新签订办法；解除劳动合同职工的经济补偿金支付办法；社会保险关系接续；拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法等。

【方案审批】

根据“国办发【2003】96号文”，国有企业改制方案需按照《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）和国务院国有资产监督管理委员会的有关规定履行决定或批准程序，未经决定或批准不得实施。

【特殊事项的审批】

根据“国办发【2003】96号文”及《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见的通知》（国办发【2005】60号）（以下简称“国办发【2005】60号文”），国有企业改制涉及财政、劳动保障等事项的，需预先报经同级人民政府有关部门审核，批准后报国有资产监督管理机构协调审批；涉及政府社会公共管理审批事项的，依照国家有关法律法规，报经政府有关部门审批。国有资产监督管理机构所出资企业改制为国有股不控股或不参股的企业（以下简称非国有的企业），改制方案需报同级人民政府批准；转让上市公司国有股权审批暂按现行规定办理，并由国资委会同证监会抓紧研究提出完善意见。

【审批单位】

根据《中华人民共和国企业国有资产法》以及“国办发【2005】60号文”的规定，审批改制方案的单位包括各级人民政府、各级国有资产监督管理机构及其所出资企业、各级国有资产监督管理机构以外有权审批改制方案的部门及其授权单位。

获得政府有关部门审批后进行清产核资。《国有企业清算核资办法》及国办发【2005】60号文等明确规定，企业改制等经济行为应当进行清产核资，由企业提出申请，报同级国有资产监督管理机构批准。

清产核资，是指国有资产监督管理机构根据国家专项工作要求或者企业特定经济行为需要，按照规定的工作程序、方法和政策，组织企业进行账务清理、财产清查，并依法认定企业的各项资产损溢，从而真实反映企业的资产价值和重新核定企业国有资本金的活动。（《国有企业清算核资办法》（2003年））

根据国办发【2005】60号文规定，企业改制要按照有关规定进行清产核资。要切实对企业资产进行全面清理、核对和查实，盘点实物、核实账目，核查负债和所有者权益，做好各类应收及预付账款、各项对外投资、账外资产的清查，做好有关抵押、担保等事项的清理工作，按照国家规定调整有关账务。

清产核资结果经国有产权持有单位审核认定，并经国有资产监督管理机构确认后，自清产核资基准日起2年内有效，在有效期内企业实施改制不再另行组织清产核资。企业实施改制仅涉及引入非国有投资者少量投资，且企业已按照国家有关规定规范进行会计核算的，经本级国有资产监督管理机构批准，可不进行清产核资。

清产核算中的特殊问题：（国办发【2005】60号文）

企业改制涉及土地使用权的

必须经土地确权登记并明确土地使用权的处置方式。进入企业改制资产范围的土地使用权必须经具备土地估价资格的中介机构进行评估，并按国家有关规定备案。涉及国有划拨土地使用权的，必须按照国家土地管理有关规定办理土地使用权处置审批手续。

企业改制涉及探矿权、采矿权的

依照国家有关法律以及《探矿权、采矿权转让管理办法》（国务院令第242号）、国土资源部《关于印发〈探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）〉的通知》（国土资发〔2003〕197号）、财政部、国土资源部《关于印发〈探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法〉的通知》（财建〔2004〕262号）等有关规定执行。企业改制必须由国土资源主管部门明确探矿权、采矿权的处置方式，但不得单独转让探矿权、采矿权，涉及由国家出资形成的探矿权、采矿权的，应当按照国家有关规定办理处置审批手续。进入企业改制资产范围的探矿权、采矿权，必须经具有矿业权评估资格的中介机构进行评估作价（采矿权评估结果报国土资源主管部门确认）并纳入企业整体资产中，由审批改制方案的单位商国土资源主管部门审批后处置。

没有进入企业改制资产范围的实物资产和专利权、非专利技术、商标权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等资产

没有进入企业改制资产范围的实物资产和专利权、非专利技术、商标权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等资产，改制后的企业不得无偿使用；若需使用的，有偿使用费或租赁费计算标准应参考资产评估价或同类资产的市场价确定。

国有企业改制，必须由审批改制方案的单位确定的中介机构进行财务审计和资产评估。

国有独资企业实施改制,计提各项资产减值准备和已核销的各项资产损失凡影响国有产权转让价或折股价的,该计提减值准备的资产和已核销的各项资产损失必须交由改制企业的国有产权持有单位负责处理,国有产权持有单位应采取清理追缴等监管措施,落实监管责任,最大程度地减少损失。确定中介机构必须考察和了解其资质、信誉及能力；不得聘请改制前两年内在企业财务审计中有违法、违规记录的会计师事务所和注册会计师；不得聘请参与该企业上一次资产评估的中介机构和注册资产评估师；不得聘请同一中介机构开展财务审计与资产评估。

其中，凡改制为非国有的企业，必须按照国家有关规定对企业法定代表人进行离任审计。其中,依据国家有关规定计提的各项资产减值准备,必须由会计师事务所逐笔逐项审核并出具专项意见,与审计报告一并提交国有产权持有单位作为改制方案依据,其中不合理的减值准备应予调整。

国有企业改制应当委托依法设立的符合条件的资产评估机构进行资产评估。

根据《中华人民共和国企业国有资产法》（主席令第5号），企业改制涉及以企业的实物、知识产权、土地使用权等非货币财产折算为国有资本出资或者股份的，应当按照规定对折价财产进行评估，以评估确认价格作为确定国有资本出资额或者股份数额的依据。不得将财产低价折股或者有其他损害出资人权益的行为。国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司应当委托依法设立的符合条件的资产评估机构进行资产评估；涉及应当报经履行出资人职责的机构决定的事项的，应当将委托资产评估机构的情况向履行出资人职责的机构报告。

根据“国办发【2003】96号文”的规定，国有企业改制，必须依照《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。国有控股企业进行资产评估，要严格履行有关法律法规规定的程序。企业的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产必须纳入评估范围。评估结果由依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位核准。

根据“国办发【2005】60号文”的规定，国有独资企业实施改制,自企业资产评估基准日到企业改制后进行工商变更登记期间,因企业盈利而增加的净资产,应上交国有产权持有单位,或经国有产权持有单位同意,作为改制企业国有权益；因企业亏损而减少的净资产,应由国有产权持有单位补足,或者由改制企业用以后年度国有股份应得的股利补足。国有控股企业实施改制,自企业资产评估基准日到改制后工商变更登记期间的净资产变化,应由改制前企业的各产权持有单位协商处理。

需要注意的是，根据2017年6月22日《中央企业公司制改制工作座谈会领导讲话要点》，全民所有制企业改为国有独资公司或国有一人有限公司，可以不进行资产评估，直接以上一年度经审计的净资产值减去不可转增部分作为改制后企业的注册资本。

根据《市工商行政管理局北京市人民政府国有资产监督管理委员会关于印发北京市国有企业改制重组登记注册若干意见（试行）的通知》（京工商发〔2009〕45号），全民所有制企业改制（变更）的，应当持国有产权交易凭证、资产评估报告及其他文件证件办理改制（变更）登记。但未发生或未完成国有产权转让的，其超过有效期的资产评估报告不得使用。全民所有制企业或国有公司以国有资产对职工进行经济补偿的，应当提交国有资产监督管理机构的批准文件和法律、行政法规规定应当提交的其他文件、证件，工商行政管理机关予以办理变更登记。

需要注意的是，根据《市工商行政管理局北京市人民政府国有资产监督管理委员会关于印发北京市国有企业改制重组登记注册若干意见（试行）的通知》（京工商发〔2009〕45号），全民所有制企业改制重组为公司的，其所投资的全民所有制企业未完成改制或注销前办理变更、备案等登记事项时，需要出具主管部门批准文件的，可由已改制重组的公司作为主管部门出具有关批准文件。而根据2017年6月22日《中央企业公司制改制工作座谈会领导讲话要点》，改为国有独资公司或国有一人有限公司的，母企业和子企业的改制，不用考虑先后顺序，哪个企业条件先成熟，可以先推进哪个企业的改制。