马乐呈  上海邦信阳中建中汇律师事务所  律师助理

《办法》制定的主要负责人、银监会信托部主任邓智毅表示：“我们已经把能给的优惠条件都给了。当慈善插上信托的翅膀，慈善信托一定会行稳致远。我们希望通过《办法》的制定和有效实施，逐步将慈善信托打造成我国慈善事业的重要渠道。”

但是，预料之中，《办法》无法满足业内的期待。《办法》是中央全面深化改革领导小组交付银监会的唯一重点改革任务，不可谓不被中央重视。《办法》虽然推出了一些鼓励慈善信托发展的规定，但作为部门规章，面临着法律层级过低的尴尬。先不说无力解决束缚信托业发展的信托财产多元化问题和信托税制的根本问题，仅就慈善信托本身的有关规定也存在一些有待解决的问题。

有观点认为《慈善法》第三条规定的“慈善目的”与《信托法》第六十条规定的“公益目的”并无区别，即慈善信托等同于公益信托。笔者认为这种观点是错误的。

第一，慈善信托属于公益信托。从词义上看，慈善行为是一种公益行为，公益行为可能是一种慈善行为，也可能有别于慈善行为。慈善的初心源于怜悯，公益的初心可能源于怜悯，也可能源于社会责任感；慈善常常是有钱人对穷人的一种施舍和救助，受良心的驱使，比如在饥荒时期或者寒冬腊月建立“粥之家”，公益则可能是不涉贫富差别的、受责任心的驱使。[1]在这个意义上看，公益信托应该比慈善信托应用范围更为广泛，更具包容性，而慈善信托则是公益信托的一部分。根据《慈善法》《慈善信托管理办法》规定，慈善信托“属于”公益信托，也可以印证这个观点。公益信托和慈善信托是包含和被包含的关系，慈善信托是公益信托其中的一种类型。

第二，设立目的并不完全一致。《慈善信托管理办法》引用了《慈善法》[2]的规定：这个以开展下列慈善活动为目的而设立的信托，属于慈善信托：

（一）扶贫、济困；

（二）扶老、救孤、恤病、助残、优抚；

（三）救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；

（四）促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；

（五）防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；

（六）符合《慈善法》规定的其他公益活动。

而《信托法》第六十条“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：

（一）救济贫困；

（二）救助灾民；

（三）扶助残疾人；

（四）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；

（五）发展医疗卫生事业；

（六）发展环境保护事业，维护生态环境；

（七）发展其他社会公益事业。”

二者的规定虽然相近却不完全相同，《慈善法》的规定更强调对扶老、救孤、恤病、助残、优抚和防治污染和其他公害等属于社会主义核心价值观的社会新问题，相比公益信托更细化。

综上可以看出，在慈善信托和公益信托规定相似、容易混淆的情况下，不利于慈善信托发展，也不利于相关监管。《信托法》出台十余年，无论是当初制定时就存在的缺陷，还是在实践的发展中所产生的问题，《信托法》都显得滞后不合时宜。笔者呼吁将来修改《信托法》的同时，需明确两者的区别，以免两者混用造成不必要的麻烦。

根据《办法》第六条“国务院银行业监督管理机构及其派出机构、国务院民政部门及县级以上地方各级人民政府民政部门根据各自法定职责对慈善信托实施监督管理。”由此引申出两个问题：

第一，银监部门和民政部门权限划分

《办法》第四十七条“银行业监督管理机构负责信托公司慈善信托业务和商业银行慈善信托账户资金保管业务的监督管理工作。县级以上人民政府民政部门负责慈善信托备案和相关监督管理工作。”民政部门只负责信托备案及相关的监管，而不涉及具体信托资金运用的监督管理权限。这与《慈善法》的规定存在冲突，《慈善法》规定民政部门对慈善活动进行监督检查的权力[3]，由此产生了管理的真空地带。

第二，监管部门的权力主次

《办法》第六条确定了慈善信托的监管机构为银监部门和民政部门。由于《办法》是银监会主导制定的，并没有重点反映出民政部门的监管体制、监管职权、监管内容、监管程序和监管手段。本质上，慈善信托是为支持慈善事业发展的一种手段，而不仅仅是一种信托产品，民政部门对慈善信托的监管应该是主要的，但是很显然，民政部门还没有做好充分的准备。[4]

[1] 车耳：《从慈善信托说到公益信托》

[2] 参见《慈善法》第三条

[3] 参见《慈善法》第十章监督管理

[4] 赵廉慧：《继续等待——简评<慈善信托管理办法>》

[5] 详见2017年7月13日发布的《中慈联发布慈善行业2017年上半年最新数据》

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