相对于陆上风电场，海上风电场的规模一般较大，在目前陆上风电场装机容量普遍还在50MW-100MW级别时，海上风地场的建设规模已经开始向500MW-1000MW挺进，但是海上风电场的单位造价也比较高，以2022年9月风电机组整机中标价格来看，陆上风电机组最低中标单价为2678元/千瓦，而海上风电机组最低中标单价为3767元/千瓦。规模大加上造价高，海上风电项目的投资所需要的资金是巨额的，目前主要是资金实力雄厚的国有电力集团（如国家能源投资集团、三峡集团、华能集团、国家电力投资集团等）在这个领域持续发力。

因为风力发电属于绿色能源，不会造成任何温室气体的增加，故根据我国的《“十四五”现代能源体系规划》，风电属于需要“加快发展”的能源领域。尤其是海上风电，规划指出要“鼓励建设海上风电基地，推进海上风电向深水远岸区域布局。”截至“十三五”末期（2020年），我国海上风电的累计装机容量为1087万千瓦，而“十四五”新增装机容量目标数据（仅根据已经发布规划的十个沿海省份）将要超过5000万千瓦（非精确统计），因此海上风电的开发和建设将进入快车道，能够参与进去的投资机构也将不再限于国有电力集团。海上风电场的投资建设，因为涉及到海域海岛使用、海上工程、海底电缆铺设等特殊问题，其前期审批流程比较复杂，且正在经历变化当中，故整理成文，以便探讨。

在海上风电发展初期，适用的是国家能源局、国家海洋局联合发布的行政规章《海上风电开发建设管理暂行办法》【国能新能（2010）29号，2010年1月22日颁布并实施，以下简称《暂行办法》】，《暂行办法》对于海上风电场的开发建设采取核准制，核准机关是“国家能源主管部门”，“国家能源主管部门”是国家能源局,但国家能源局又隶属于国家发改委管理，因此海上风电场的核准机关是国家发改委，发改委也是所有投资项目的“立项”机关。2016年12月29日以后，国家能源局和国家海洋局重新发布了《海上风电开发建设管理办法》【国能新能（2016）394号，以下简称《管理办法》】，海上风电场项目依然采用核准制，但核准权限下放到了省级、市级及县级，规定省级及以下能源主管部门依据经国家能源局审定的海上风电发展规划核准具备建设条件的海上风电项目，在具体的项目操作过程中，核准项目的具体机关也是省级、市级及县级的发改委。另外，风电项目核准制正在向备案制转变，2022年5月30日，国家发展改革委、国家能源局印发的《关于促进新时代新能源高质量发展实施方案的通知》，明确将推动风电项目由核准制调整为备案制，但是海上风电较陆上风电复杂，故其走向备案制还需要一个较长的过程。

国家能源局成立于2008年，当时对于海上风电的建设还没有全国规划。次年，国家能源局发布了《海上风电场工程规划工作大纲》，开始进行海上风电场的总体规划。规划工作是这样进行的：首先要求沿海各省（区、市）收集、分析、测量本省（区、市）的风能资源分布情况，提出各省（区、市）风电场工程项目场址范围、装机容量等。由省级发改委组织有资质的设计单位，编制本行区域的海上风电场工程规划。其次由省级发改委将自己审定以后的规划成果上报国家能源局，由水电水利规划设计总院在此基础上汇总编制全国海上风电规划成果。最后由国家能源局、海洋局、国家电网公司等审定全国规划。全国规划一旦确定，海上风电项目就必须出自规划中划定的区域，不允许开发单位自行“发现”可建的区域，近几年，每年都曝出多起“未批先建”的海上风电场项目，多是因为未在规划好的海域内建设，从而受到严厉的处罚。

全国规划做出后，哪些海域可以建设风电场就是固定的，各省（区、市）可以根据各个区域的自然条件、施工便利性、接入电网的远近等因素合理安排开发的顺序，并对外招募有意愿参与开发的电力企业，参与进一步的前期工作。

全国规划的特点是稳定性较强，省级规划则可以在审定以后滚动调整，例如广东省当前的海上风电发展规划，其跨度达到了14年（2017-2030年），但是允许修编，修编的一般趋势是增加可建风电场的海域，例如更加远离海岸线，或者原来风速较低不适宜建风电场的海域，因为技术的发展而变得宜建了。总之，近几年，在国家的政策鼓励下，海上风电的规划装机容量有了大幅度的上升。

（一）前期工作

在2010年到2016年期间，海上风电项目的开发权由国家能源主管部门（即国家能源局）授予，如果要取得开发权，电力开发企业要首先向目标海域所在省（区、市）能源局申请，能源局逐级上报后，由省级发改委向国家能源局发出关于某项目开展前期工作的请示，国家能源局批准后，回复关于同意某项目开展前期工作的复函。该复函被称为“小路条”，因为只有取得复函才能开展风电场的前期工作，意味着通往项目的道路被初步打开了，因此称为“小路条”。

前期工作的主要内容是进行预可行性研究，重点内容为风能资源的测量与评估、海洋水文观测与评价、海底地质勘察、制定电网接入方案、建设用海预审、海洋环境影响初步评价、经济和社会效益初步分析等。

在前期工作的基础上，项目开发单位编制项目开发方案和项目开发申请报告，其中项目开发申请报告须以沿海各省（区、市）能源主管部门的名义向国家能源局提交，由国家能源局确定是否同意开发。至此，海上风电场的前期工作阶段完成。

但自2016年12月29日《海上风电开发建设管理办法》实施后，海上风电项目核准权被下放给了省级及以下能源主管部门，国家发改委不再核准具体项目，因此前期工作阶段的程序要求也由各省（区、市）根据自己的情况分别处理，不再做统一的要求。故《海上风电开发建设管理办法》删除了原来主要规定前期工作的“第三章 项目授予”内容。因此，自2017年起，“小路条”就不复存在了。

（二）开发投资企业选择

海上风电项目优先采取招标方式选择开发投资企业，招标条件为上网电价、工程方案、技术能力等。2016年12月29日之前，招标工作由国家能源局统一组织，但列招标人为项目所在地省（区、市）能源主管部门，2016年12月29日《管理办法》实施后，各省（自治区、直辖市）能源主管部门各自组织开展招投标工作，国家能源局不再统一组织。需要注意的是，以招标方式选择开发投资企业并不是强制要求，《暂行办法》和《管理办法》所使用的用语是“优先采取招标方式”和“鼓励采取招标方式”，所以直到目前公开招标也未成为选择海上风电场开发投资企业的主流方式。

另外，在2016年12月29日之前，前期工作阶段是必经阶段的时期，因为招标是在前期工作之后开展，就可能出现中标单位与前期工作单位不一致的情况，这种情况根据《暂行办法》的规定，应由中标企业对开展了海上风电项目前期工作而最终没有中标的企业，按省级能源主管部门核定的前期工作费用标准给予经济补偿。

（三）项目核准

确定海上风电项目的开发投资企业（以下简称“开发企业”）以后，该开发企业就要展开一系列核准前的准备工作，准备工作主要分为两个方面，一个方面是编制可行性研究报告和项目申请报告，落实工程方案和建设条件，另一方面是取得协同审批部门对项目的支持性文件，支持性文件主要包括：

以上支持文件自4以下为预审性质，即其生效以项目核准为条件，如果项目未能核准，而自动失效。

以上准备工作均完成后，开发单位将项目申请报告连同上述支持性文件上报省（区、市）能源主管部门申请项目核准，能源主管部门初审通过后，报请相应级别的发改委核准，取得发改委《关于**海上风电场项目核准的批复》，该《指复》又被称为“大路条”，至此项目核准程序完成。

（四）用海用岛审批

在项目被核准前，海洋行政主管部门（海洋局）出具的项目用海预审意见是项目核准必备的支持文件。项目被核准后，开发单位应凭项目核准批复及用海预审意见向海洋局提出海域使用申请，申请办理海域使用权出让手续。海域出让适用《海域使用管理法》，根据《海域使用管理法》，海域使用权可以通过批准或招标、拍卖的方式取得，对海上风电场用海而言，采用的是直接批准的形式。另外，国家实行海域有偿使用制度，因此，海上风电场的开发单位也需要缴纳海域使用金。

如果海上风电项目不是使用海域而是使用无居民海岛建设，则开发单位应当按照《海岛保护法》办理无居民海岛使用申请审批手续，取得无居民海岛使用权。同样，申请无居民海岛使用权，也需要按照规定缴纳无居民海岛使用金。

（五）岸上集中控制中心用地审批

因海上风电场需要配备岸上集控中心，电力从海上升压变电站接出后输送至岸上集控中心后再并入电网，故岸上集控中心用地也需要批准。申请岸上集控中心用地与申请用海相似，应在项目核准前由开发单位向市（区、县）国土资源主管部门提交项目用地申请，国土资源主管部门根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，出具原则同意项目用地的意见作为项目核准的支持性文件。项目核准后，开发单位凭项目核准批复文件，向市（区、县）国土资源主管部门申请办理土地使用权划拨或出让手续。

（六）铺设海底电缆施工审批

海底电缆的作用是将电力从海上升压变电站接出输送至岸上集中控制中心，根据国务院《铺设海底电缆管道管理规定》、国家海洋局关于《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》，国家对于铺设海底电缆实行各级海洋行政管理部门分级管理、分级审批，但因海上风电场一般离岸较近，也不跨行政区域，故其审批一般均由地方海洋管理机构负责。铺设海底电缆前需要完成的工作是形成《路由调查、勘测报告》和《铺设海底管道工程对海洋资源和环境影响报告书》并通过技术审定，在通过这种方式确定海底电缆路由及铺设工程的施工单位、施工时间、施工计划、技术设备后，提前一个月向地方海洋局申请施工审批。

（七）施工许可

海上风电场前期工作的最后一个环节，就是申请获得施工许可。陆上施工是由建设主管部门颁发“建设工程施工许可证”，而海上施工，是由国家海事管理机构颁发“水上水下活动许可证”。颁发“水上水下活动许可证”的目的，并不是对于海上工程施工的前置程序进行确认或对施工质量进行管理，而是对于施工期间海上通航安全作出保障，因全国水上水下活动通航安全监督管理工作由国家海事管理机构负责，故“水上水下活动许可证”也由国家海事管理机构颁发。

根据上述介绍，海上风电场前期审批流程可总结如下图：