李刚 上海邦信阳中建中汇律师务所 律师

该案例是一个典型的行政处罚管辖案例，主要涉及两个方面的法律问题：其一、分公司能否作为行政处罚的对象？其二、如果分公司能否作为行政处罚的对象，应由哪个行政机关管辖？下面我们现就前述两个问题展开论述。

（一）行政法律、法规相关规定

根据《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正，以下简称“行政处罚法”）第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”。

据此，可见行政处罚对象主要包括公民、法人或者其他组织三类，分公司肯定不是公民或法人，那是不是其他组织呢？《行政处罚法》没有说。也即，《行政处罚法》并未明确规定分公司是否能作为行政处罚的对象。

除此之外，笔者未找到有其他法律、法规、规范性文件或司法解释有关于行政处罚对象的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”。也即，在某些情况下，行政法律、法规没有规定的可以参照民事诉讼法相关规定。

（二）民事法律、法规及司法解释相关规定

《中华人民共和国民事诉讼法》（2017年修正，以下简称“民事诉讼法”）第四十八条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼”。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（2015版，下称“民诉法解释”）第五十二条规定：“民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（一）依法登记领取营业执照的个人独资企业；（二）依法登记领取营业执照的合伙企业；（三）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（四）依法成立的社会团体的分支机构、代表机构；（五）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；（六）依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构；（七）经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；（八）其他符合本条规定条件的组织”。

据此， “依法设立并领取营业执照的法人的分支机构”的分公司是属于“其他组织”的范畴。

（三）其他可参照的法律、法规及规范性文件

《国家工商行政管理局对﹤关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示﹥的答复[已失效]》（1990）中提及“企业法人设立的不能独立承担民事责任的机构，可以作为行政处罚案件的当事人”。

《国家工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复[已失效]》（1999）中提及“各类企业法人设立的不能独立承担民事责任的分支机构，均属于从事经营活动的经济组织（企业和经营单位），依照《行政处罚法》等现行有关规定，该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人，当该经济组织不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的企业法人承担”。

可见，前述两个答复均明确了分支机构可以作为行政处罚的当事人（对象），遗憾的是，前述两个答复均已失效。但是，据笔者了解，在上海，实践中，工商部门的口径仍然是可以对有营业执照的分公司进行行政处罚。

我们对前述法律、法规、规范性文件及司法解释做以下总结：其一，《行政处罚法》并未明确分公司是否属于行政处罚的对象，亦未明确何为其他组织。第二，根据《行政诉讼法》的规定，参照民事诉讼相关法律法规及司法解释规定，已取得营业执照的公司分支机构属于其他组织的范畴。但是，需要注意的是，此处对已取得营业执照的分公司属于其他组织的认定要说明的是该类分公司可以作为诉讼当事人参与到诉讼程序中，而并非直接规定该类分公司就可以作为行政处罚的对象。第三，根据国家工商总局相关两个已失效行政处罚的答复来看，分公司亦可以作为行政处罚的对象，在分公司不能完全承担行政处罚责任时由母公司承担。但是，该两个答复均已失效。综上，并无法律、法规、规范性文件或司法解释对分公司是否可以做行政处罚的对象有直接的规定。

由此可见，现行有效法律、法规、规范性文件及司法解释并没有直接规定分公司能否成为行政处罚的对象。那么，是不是意味着分公司不能成为行政处罚的对象呢？

笔者认为不是。需要先声明的是，笔者一直认为行政法律关系中，应当严格遵守有法可依、有法必依的原则。尽管有前述分析，笔者仍然认为有营业执照的分公司可以作为行政处罚的对象。首先，尽管《行政处罚法》并未明确分公司是否属于行政处罚对象，但是已明确了其他组织是行政处罚的对象。其次，尽管民事诉讼相关法律法规及司法解释规定最终论证的是分公司能否作为诉讼当事人，但是作为现行有效的司法解释，《民诉法解释》明确规定了有营业执照的分公司属于其他组织。此外，一旦就分公司能否作为行政处罚对象产生纠纷，结果还是会涉及行政诉讼纠纷，再因为行政诉讼没有明确规定的援引民事诉讼相关规定。因此，也不能完全说将分公司作为行政处罚对象没有法律依据。最后，尽管前述两个国家工商总局相关行政处罚的答复已失效，但实践中工商部门的口径仍然是对有营业执照的分公司可以进行行政处罚，两个答复仍具有较强的参考意义。

综上，笔者认为已取得营业执照的分公司可以作为行政处罚的对象。

既然分公司可以作为行政处罚的对象，那么分公司违法了应由哪个行政机关来对其进行行政处罚呢？换言之，行政处罚的管辖应如何确定呢？

（一）《行政处罚法》及其释义

根据《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。

根据该条规定，行政处罚主要采用的是地域管辖。那么什么是“违法行为发生地”呢？《行政处罚法》并没有给出明确的规定。就此，学界有广义说和狭义说之分。广义说认为，违法行为发生地包括违法行为着手地、经过地、实施（发生）地、危害结果发生地，即包括了实施违法行为的各个阶段。狭义说认为，违法行为发生地仅指违法行为实施地，而不包括其他地方。全国人大常委会法制工作委员会（下称“法工委”）对《行政处罚法》做的释义中，支持了广义说。同时，法工委还认为，违法行为发现地的行政机构都有管辖权，一般应由最先发现违法行为的行政机关管辖。

就《行政处罚法》以违法行为发生地作为地域管辖的原因，法工委给出了如下三个方面的解释：

1、从行政处罚的目的来看，行政处罚是以行为事实的发生为依据的，行政处罚的目的是实现行政管理秩序，即对被破坏了的（关系、过程、财产等）迅速予以恢复，对良好的社会秩序予以维持并加以促进，使其发展。

2、从受处罚行为的性质来看，行政处罚的管辖应以行为发生地为依据，受处罚行为的性质，严格来讲，属于侵权行为的范畴。对侵权行为的处理，一般都采取属地主义原则。

3、行政处罚管辖的效率原则，也要求行政处罚的地域管辖，应根据行为发生地来确定效率是行政的最高价值，没有效率也就没有行政。行政处罚也要讲求效率，而管辖是行政处罚实现效率的重要方面。

上述第2、3两个方面的解释基本比较好地解释清了为什么行政处罚要以违法行为发生地作为地域管辖。《民诉法解释》第二十四条规定：“民事诉讼法第二十八条规定的侵权行为地，包括侵权行为实施地、侵权结果发生地”，可见法工委关于违法行为发生地的广义理解和侵权行为管辖规定整体一致。

综上，结合《行政处罚法》及法工委关于《行政处罚法》释义的解释，违法行为着手地、经过地、实施（发生）地、危害结果发生地的行政机构对违法行为都有管辖权，笔者亦赞同此种观点。

（二）其他关于行政处罚管辖的规定

现行有效的法律、法规中是否有关于行政处罚管辖所涉的“违法行为发生地”的具体解释呢？答案是肯定的，《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》(2017修正)第六十一条第二款规定：“本条前款所称海事行政违法行为发生地，包括海事行政违法行为的初始发生地、过程经过地、结果发生地”，此处的违法行为发生地即包括“结果发生地”。

（三）实践中的行政处罚管辖

实践中行政处罚的管辖是不是如前所述，违法行为着手地、经过地、实施（发生）地、危害结果发生地的行政机构对违法行为都有管辖权呢？以下以上海市为例，我们简单讨论两个案子：

案例1

陆某某与上海市F区交通委员会执法大队处罚上诉案【 (2017)沪01行终164号】

该案中，二审法院认为“上诉人陆某某涉嫌实施擅自从事出租汽车经营的违法行为，该行为始于本市F区，终于本市J区，在时间及空间上处于连续状态，F区及J区均为涉嫌违法行为的发生地”，最终二审法院支持了被上诉人上海市F区交通委员会执法大队以违法行为发生地为由对上诉人陆某某作出的行政处罚。该案与前文总结法工委的行政处罚管辖观点基本一致。

案例2

骆某某诉上海市质量技术监督局Z分局不履行法定职责及不服上海市人民政府行政复议决定案【(2015)浦行初字第502号】

该案主要是原告骆某某网上购物发现收到的货物缺斤少两，要求被告上海市质量技术监督局Z分局对网店进行行政处罚。但是最终一审法院认为称斤计两及开票的行为发生在网店所在的WH市，故该违法行为发行地应该是WH市；此外，一审法院还进一步释明，该案由WH市管辖是因为“便于查清违法行为的事实和性质”、“有利于制止或防止危害结果的发生，从源头上进行管控”。

就该案而言，根据前文总结的观点，原告收货地应为危害结果发生地上海市Z区，据此，上海市质量技术监督局Z分局应该对该案有管辖权。但是。最终法院并未支持，法院坚持的仍然是违法行为实施（发生）地WH市。可见，实践中，并不是所有法院判决都会接按照法工委的解释裁判。当然，从法律上讲，由于《行政处罚法》并未明确规定何为“违法行为发生地”，司法机关自然可以在法律范围内自行理解掌握。

就前述两个案例来看，第一个案例和前文总结法工委的行政处罚管辖观点是一致的。就第二个案例中的判决，笔者并不能认同。如前文中法工委的解释所述，严格来说，受处罚行为的性质属于侵权行为的范畴，其侵害了良好的行政管理秩序，违法行为结果发生地相关行政管理部门必然也对该违法行为有管辖权。

我们再回到文章开始部分的案例，尽管分公司A公司可以作为行政处罚对象，但是最终盖章的是甲公司，也即该违法行为系甲公司所为，并非是分公司A公司所为。据此，行政处罚的对象应为甲公司。但是甲公司所在区Ⅱ区为其注册所在地，而其主要经营地却在Ⅰ区。换句话说，甲公司注册地和主要经营地不一致。那么，应该由哪个区的行政机关管辖？

（一）法律、法规、司法解释相关规定

就公司注册地和主要经营地不一致情况下的行政处罚管辖，行政相关法律、法规均没有直接的规定。如前文所述，根据《行政诉讼法》的相关规定，我们继续参照民事诉讼相关法律法规规定。

《民事诉讼法》第二十一条第二款规定：“……对法人或者其他组织提起的民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖”。

《民诉法解释》第三条规定：“公民的住所地是指公民的户籍所在地，法人或者其他组织的住所地是指法人或者其他组织的主要办事机构所在地。法人或者其他组织的主要办事机构所在地不能确定的，法人或者其他组织的注册地或者登记地为住所地”。

据此，可见行政处罚管辖地应为法人或者其他组织主要办事机构所在地。但是实践中，法人或其他组织可能有多个办事机构（或多个经营场所），主要办事机构有可能在其中某一个办事机构（或某一个经营场所），也有可能在其注册或登记地。所以，《民诉法解释》又规定，主要办事机构所在地不能确定的，行政处罚管辖地为法人或者其他组织的注册地或者登记地。

（二）司法实践

由于可参照的司法解释的内容已经较为明确，关于行政处罚的管辖地，法院裁判思路总体不会突破主要办事机构所在地和注册或登记地。

我们继续以上海市为例，上海某美容化妆品有限公司与上海市J区市场监督管理局、上海市J区人民政府行政其他纠纷案【 (2016)沪02行终233号】。该案中，某美容化妆品公司主要经营地在上海市J区，但是其注册地却在上海市S区。最终二审法院支持了公司主要经营地也即公司主要办事机构所在地J区作为行政处罚管辖地，并支持了上海市J区市场监督管理局对某美容化妆品公司作出的行政处罚。

该案中，某化妆品公司的注册地和主要办事机构地不一致，二审法院确认了行政处罚对象的主要办事机构，并据此确认了主要办事机构的行政处罚管辖权。二审法院的裁判思路和前文所述行政处罚管辖地应为法人或者其他组织主要办事机构所在地是一致的。需要说明的是，由于对“主要办事机构”理解的不同，实践中对何地为“主要办事机构”经常出现争议，本文不再就此展开。

整体而言，虽然笔者认可有营业执照的分公司可以作为行政处罚的对象，赞同违法行为着手地、经过地、实施（发生）地、危害结果发生地的行政机构对违法行为都有管辖权，但是目前尚没有法律、法规、规范性文件或司法解释对此有直接规定。未来是否会有法律对此有直接的、具体的规定，我们拭目以待。

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