1）设立目的与管理对象

为了维护国家主权、安全、发展利益，维护公平、自由的国际经贸秩序，保护中国企业、其他组织或者个人的合法权益，2020年9月19日，商务部发布了《不可靠实体清单规定》（商务部令2020年第4号，下称“《清单规定》”）。《清单规定》明确国家建立中央国家机关有关部门参加的工作机制（下称“工作机制”），负责相关工作的组织实施，将严重损害中国企业正当权益的外国实体列入不可靠实体清单并对其实施相应措施。《清单规定》中的外国实体包括外国企业、其他组织或者个人。

2）上位法依据

《清单规定》的制定依据包括《对外贸易法》《国家安全法》等有关法律。同时，根据商务部此前发布的相关不可靠实体清单调查和措施公告^[2]，启动调查和实施措施的依据还包括《反外国制裁法》（发布于2021年6月日10日，该时间晚于《清单规定》的出台时间）等有关法律。

我们认为，可以被视作《清单规定》的上位法依据以及工作机制启动的相关调查和实施的相关措施的法律授权来源的条文包括：

• 《对外贸易法》第七条

任何国家或者地区在贸易方面对中华人民共和国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者该地区采取相应的措施；

• 《国家安全法》第十九条

国家维护国家基本经济制度和社会主义市场经济秩序，健全预防和化解经济安全风险的制度机制，保障关系国民经济命脉的重要行业和关键领域、重点产业、重大基础设施和重大建设项目以及其他重大经济利益安全；

• 《国家安全法》第五十九条

国家建立国家安全审查和监管的制度和机制，对影响或者可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目，以及其他重大事项和活动，进行国家安全审查，有效预防和化解国家安全风险。

• 《反外国制裁法》第三条

中华人民共和国反对霸权主义和强权政治，反对任何国家以任何借口、任何方式干涉中国内政。

外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的，我国有权采取相应反制措施。

3）《清单规定》出台历程

从商务部新闻发言人首次提出将建立“不可靠实体清单制度”至《清单规定》出台，其间共历经约两年半的时间。对部分重要时间节点列举如下：

1）触发原因

根据《清单规定》第二条，

国家建立不可靠实体清单制度，对外国实体在国际经贸及相关活动中的下列行为采取相应措施：

（一）危害中国国家主权、安全、发展利益；

（二）违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者对中国企业、其他组织或者个人采取歧视性措施，严重损害中国企业、其他组织或者个人合法权益。

本规定所称外国实体，包括外国企业、其他组织或者个人。

此次被列入不可靠实体清单的PVH（Philips-Van-Heusen）集团系一家全球知名的服装公司，其下包括Calvin Klein、Tommy Hilfiger等品牌。早在2024年9月24日，不可靠实体清单工作机制就发布了《不可靠实体清单工作机制关于对美国PVH集团启动不可靠实体清单调查的公告》（不可靠实体清单工作机制公告〔2024〕3号，下称“2024年3号公告”），认为美国PVH集团针对涉疆产品涉嫌违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易、采取歧视性措施等问题启动调查^[6]。

2025年1月16日，商务部新闻发言人在不可靠实体清单有关措施答记者问时表示，立案以来，多次听取了PVH集团陈述、申辩，审查了PVH集团提交的书面材料并初步查明，PVH集团存在不当涉疆行为^[7]。2025年4号公告认定PVH集团的违法行为包括违反正常的市场交易原则，中断与中国企业的正常交易，对中国企业采取歧视性措施，严重损害中国企业合法权益。实践中判断一个行为是否可能被列入清单时，可以结合2019年6月1日时任商务部条约法律司司长王贺军及安全与管制局局长支陆逊在答记者问中的回复^[8]，即具体包括：

公告中的另一家企业因美纳公司是一家总部位于美国加州圣地亚哥的基因测序巨头。据时代周报报道，“因美纳提交的2024年第一季度游说披露报告显示其在2024年第一季度已经花费了38万美元用于游说国会，包括众议院和参议院版本的《生物安全法案》，而该法案直接禁止了联邦资助的医疗供应商使用其所称的“外国对手关注的生物技术公司”生产的产品或提供的服务，包括药明康德（603259.SH）、华大基因（300676.SZ）、华大智造等中国企业”[9]。基于上述报道，我们合理推测此次因美纳被列入清单或与其企图通过政治游说手段限制中国企业在美国基因测序市场的参与，严重损害中国企业合法权益有关。

2）认定情节

根据《清单规定》第七条，工作机制根据调查结果，综合考虑以下因素，作出是否将有关外国实体列入不可靠实体清单的决定，具体包括：

• 对中国国家主权、安全、发展利益的危害程度；

• 对中国企业、其他组织或者个人合法权益的损害程度；

• 是否符合国际通行经贸规则；

• 其他应当考虑的因素。

根据《清单规定》第五条的规定，“工作机制依职权或者根据有关方面的建议、举报，决定是否对有关外国实体的行为进行调查；决定进行调查的，予以公告。”从上述规定可以看出，不可靠实体清单调查的开展可能由工作机制依职权主动开展，也有可能是工作机制根据从有关方面获得的建议和举报决定开展调查工作。

条文并未明确“有关方面”的具体内涵与外延。但值得注意的是，工作机制在2024年3号公告中使用的表述是“根据有关机构的建议、举报”，这或许表明针对美国PVH集团的线索可能并非是由工作机制依职权主动获取，而是基于外部组织的举报、建议或源自其他政府部门的线索流转或案件交办。总体而言，我们倾向于认为任何单位、个人的举报或反映或者其他政府部门流转的线索都可能引发不可靠实体清单调查。

2）调查期间的线索来源

2024年3号公告同时明确，“调查期间，任何单位和个人可向不可靠实体清单工作机制办公室反映美国PVH集团违反正常的市场交易原则等情况，并应提供相关证据。”这表明一旦不可靠实体清单调查启动，任何企业和个人均可以向工作机制反映情况和提供相关证据，其中可能包括被调查实体的竞争对手及其内部员工等对被调查企业相对关注和熟悉的相关方。

根据《清单规定》第六条的规定，工作机制在对有关外国实体的行为进行调查过程中的调查权限包括：询问有关当事人、查阅或者复制相关文件、资料以及其他必要的方式。工作机制要求被调查企业限期提供材料的，一般会同时明确提交期限，例如2024年3号公告中要求美国PVH集团向工作机制办公室提供书面材料及证明资料以及调查机关需要的其他资料的时间为公告公布之日起30天内。

2）企业应积极配合调查和采取补救措施

《清单规定》第六条明确赋予了被调查的外国实体陈述、申辩的权利。商务部新闻发言人在2024年9月24日针对美国PVH集团启动不可靠实体清单调查的新闻发布会上的答复也对此作出了说明，“自立案以来工作机制多次听取了PVH集团陈述、申辩，审查了PVH集团提交的书面材料。”因此，一旦企业受到不可靠实体清单调查，应充分重视、评估风险并积极配合。同时，企业也应充分运用《清单规定》中赋予的程序性权利进行陈述与申辩。在配合调查的过程中，企业应尤其遵循以下原则：

a）依法配合，不得拒绝、阻碍调查；

b）有礼有节、依法行事；

c）遵守保密原则，不得在未经许可的情况下将调查涉及的内容向第三方披露。

3）清单“可进可出”：积极改正和消除行为后果可被移出清单

工作机制对不可靠实体清单实施“可进可出”的动态管理。在符合法律规定的情况下，外国实体可以被移出不可靠实体清单，停止对企业实施相应的处理措施。根据《清单规定》第十三条，并结合商务部条约法律司相关负责人在答记者问上的答复^[11]，我们对移出清单的情形整理如下：

一是根据实际情况，可以移出清单。例如按照《规定》第七条和第八条将相关外国实体列入“不可靠实体清单”所基于的事实发生重大变化的，工作机制可以决定将该实体移出清单；

二是符合法定情形，应当移出清单。《清单规定》第十三条规定，在将有关外国实体列入清单的公告所明确的改正期限内，如该实体改正其行为并采取措施消除行为后果的，工作机制应当作出决定，将其移出清单；

三是保障程序性权利，外国实体有权申请移出。移出清单的决定可以由工作机制依职权作出，相关外国实体也有权向工作机制申请将其从清单中移出。

《清单规定》第十条明确了针对列入不可靠实体清单的外国实体，工作机制可以对包括外国企业及其相关人员（实践中多为企业高级管理人员）采取以下处理措施：

（一）限制或者禁止其从事与中国有关的进出口活动；

（二）限制或者禁止其在中国境内投资；

（三）限制或者禁止其相关人员、交通运输工具等入境；

（四）限制或者取消其相关人员在中国境内工作许可、停留或者居留资格；

（五）根据情节轻重给予相应数额的罚款；

（六）其他必要的措施。

工作机制过往发布的公告中对第（一）至（五）项处理措施均有所涉及，例如在《不可靠实体清单工作机制关于将洛克希德·马丁公司、雷神导弹与防务公司列入不可靠实体清单的公告》（不可靠实体清单工作机制公告〔2023〕1号，下称“2023年1号文”）中，工作机制对清单中的两家对台军售企业采取的处理措施包括：

（一）禁止上述企业从事与中国有关的进出口活动；

（二）禁止上述企业在中国境内新增投资；

（三）禁止上述企业高级管理人员入境；

（四）不批准并取消上述企业高级管理人员在中国境内工作许可、停留以及居留资格；

（五）对上述企业分别处以罚款，金额为《不可靠实体清单规定》实施以来各企业对台军售合同金额的两倍。

相较于此前所有公告中均列明了处理措施，此次发布的2025年4号公告内容并未直接明确针对美国PVH集团和因美纳公司的任何处理措施。同时，在同日商务部新闻办公室发布的答记者问中，商务部新闻发言人表示“将依据相关法律法规，对上述实体采取相应措施”。^[12]因此，工作机制后续将对此次被列入不可靠实体清单的两家企业实施何种处理措施以及后续工作机制是否会就相关处理措施向社会公布，仍有待进一步观察。

除不可靠实体清单外，《反外国制裁法》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》、《出口管制法》及《关税法》等法律均提供了相关的反制选项。下文将对部分内容作简单介绍如下：

2）阻断外国法律与措施不当域外适用

为应对个别国家无视国际法管理，滥用本国国内法的“长臂管辖”，2021年1月9日，商务部发布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（商务部令2021年第1号，下称“《阻断办法》”）。《阻断办法》规定商务部可以针对外国法律与措施在我国的不当域外适用出台禁令（下称“禁令”），禁止相关方在我国境内执行该等外国法律与措施。

a) 适用对象是什么？

《阻断办法》第二条明确了其适用情形是“外国法律与措施的域外适用、并且该域外适用违反了国际法和国际关系基本准则、该域外适用不当地禁止或者限制中国实体与第三国实体进行正常的经贸活动。”因此，与前述不可靠实体清单及反制清单不同，《阻断办法》项下的禁令的适用对象是域外法律与措施，而非具体的实体或者个人；

b) 中国公民、法人和其他组织应如何遵守报告义务？

《阻断办法》第五条规定了中国公民、法人和其他组织的报告义务。在条文表述中，直接规定了“应当”如实报告的义务，报告对象为国务院商务主管部门，期限为遇到相关情形的30日内。针对违反如实报告义务的，《阻断办法》第十三条还规定了后果，包括“中国公民、法人或者其他组织未按照规定如实报告有关情况或者不遵守禁令的，国务院商务主管部门可以给予警告，责令限期改正，并可以根据情节轻重处以罚款。”

c) 《阻断办法》规定了何种处理和应对方式？

《阻断办法》第七条规定，“工作机制经评估，确认有关外国法律与措施存在不当域外适用情形的，可以决定由国务院商务主管部门发布不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的禁令。根据《阻断办法》第十二条的规定，中国政府还可以根据实际情况和需要，采取必要的反制措施。

针对中国的公民、法人或者其他组织因他人遵守禁令范围内的外国法律与措施或根据禁令范围内的法律作出的判决、裁定对其造成合法权益侵害的，《阻断办法》第九条还规定有寻求救济的权利，明确相关方可以向我国法院起诉及申请法院强制执行。

d) 《阻断办法》的相关实践如何？

需要注意的是，尽管《阻断办法》早在2021年便已出台，但截至目前为止，商务部尚未根据《阻断办法》出台针对外国法律不当域外适用的相关禁令。因此，《阻断办法》的具体时间，仍有待进一步观察。

3）关税反制措施

于2024年12月1日实施的《关税法》第十七条规定了对等原则，第十八条重申了与报复性关税相关的规定，两者共同构成了我国关税反制措施的法律基础[13]。其中，《关税法》第十七条针对的是对违反双边或多边国际协议、条约中的最惠国待遇及关税优惠条款的行为的对等报复；而第十八条则规定了更为广泛的针对影响我国正常贸易的措施的报复性关税。

近期，针对此前美国政府宣布以芬太尼等问题为由对所有中国输美商品加征10%关税，严重违反世界贸易组织规则，对中美正常经贸合作造成破坏的行为，经国务院批准部分美国进口商品征收报复性关税。国务院关税税则委员会于2025年2月4日发布的《国务院关税税则委员会关于对原产于美国的部分进口商品加征关税的公告》（税委会公告2025年第1号）^[14]显示，自2025年2月10日起，中国对原产于美国的部分进口商品加征关税。具体措施包括：

4）出口管制管控名单

《出口管制法》第十条规定，“根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准，或者经国务院、中央军事委员会批准，国家出口管制管理部门会同有关部门可以禁止相关管制物项的出口，或者禁止相关管制物项向特定目的国家和地区、特定组织和个人出口。”

出口管制管控名单依据《中华人民共和国两用物项出口管制条例》中的相关条款设立，该条例由国务院发布，主要目的是对军民两用物项的出口进行严格控制，防止其被用于危害国家安全和利益的活动。

2025年1月2日，商务部公告2025年第1号公布，将28家美国实体列入出口管制管控名单^[15]。公告显示，为维护国家安全和利益，履行防扩散等国际义务，决定将通用动力公司等28家美国实体列入出口管制管控名单，并采取以下措施：

一、禁止向上述28家美国实体出口两用物项；正在开展的相关出口活动应当立即停止。

二、特殊情况下确需出口的，出口经营者应当向商务部提出申请。