欧盟《外国补贴条例》赋予了欧盟委员会干预的权力，以规制非欧盟国家政府对其在欧盟境内从事经济活动的企业提供财政补贴而导致对欧盟内部市场竞争产生负面影响。该条例于2023 年 1 月 12 日生效，并于 2023 年 7 月 12 日起正式施行。同时，欧盟委员会于2023年7月10日公布了《<外国补贴条例>的配套实施细则》[2]，对并购交易和公共采购项目所适用的申报规则以及欧盟委员会根据《外国补贴条例》进行审查及调查的程序性规则作出了详细的规定。

•  适用对象

《外国补贴条例》适用于达到相关申报标准的、于2023年7月12日及以后签署或公布的经济活动，主要可分为以下三类：

（1）并购交易；

（2）相关公共采购项目；

（3）欧盟委员会基于个案启动的依职权调查。

简而言之，《外国补贴条例》规定了企业事前申报制度以及欧盟委员会依职权主动调查制度。在满足相应申报标准的情况下，企业须向欧盟委员会就相关并购交易及公共采购项目进行事先申报；针对不满足申报标准的并购交易或公共采购项目，欧盟委员会有权主动发起调查。

•  触发申报的标准

🔶 根据FSR第3条，如果非欧盟成员国直接或间接地向特定的企业或行业提供财政资助，使得在欧盟内部市场从事经济活动的企业获益，则将被认为存在“外国补贴”（foreign subsidy）。外国补贴应包括以下形式：

（1）资金或负债的转移，例如资本注入、补助、贷款、贷款担保、财政激励、经营亏损的抵销、对公共机构施加的财政负担的补偿、债务豁免、债转股或债务的重新安排等；

（2）政府应征收收入的豁免，例如税务减免或在没有等价报酬的情况下授予特殊或排他性权利；

（3）提供商品或服务，或是购买商品或服务。

🔶 特别提醒：在公共采购项目中的反补贴申报中，对于达到合同金额标准但未达到补贴金额标准的投标人，仍需向欧盟委员会出具一份确认自身所获得的补贴并未达到补贴金额标准的声明。

•审查流程

-预沟通（pre-notification contacts）：申报方可以就申报过程中无法合理获取的或没有提供必要的信息请求欧盟委员会予以豁免。

-初步审查（preliminary review）：对于并购交易类的申报，初步审查一般会在25个工作日内完成；对于公共采购项目类的申报，初步审查期限在20个工作日，此外，欧盟委员会会视情况主动延长初步审查期限（一般在10个工作日）。

-深入审查（in-depth investigation）：如果欧盟委员会认为相关的外国政府补贴可能对欧盟市场产生扭曲效果，则会作出深入审查的决定。对于并购交易类的申报，审查期限将延长90个工作日至125个工作日；对于公共采购项目类的申报，审查期限将在110个工作日（自正式立案之日起计算）至130个工作日。

值得注意的是，在FSR申报中也存在“停钟制度”（Suspension of time limits in concentrations）[3]，即如果欧盟委员会认为申报材料不够完整，或申报材料仍存在需要厘清的问题时，欧盟委员会可以单方面暂停审查期限。

（一）案件的数量远超预期

欧盟委员会在今年 2 月发布的 FSR 简报中公布的统计数据显示[4]，FSR 的并购案件申报数量较高，有多个案例处于申报前的预沟通阶段，涉及投资基金的案例占了很大比例。在首个100天（2023年10月12日至2024年1月20日）内，有53个并购案例进行了预沟通。在这些案例中，分别有：

•  14个已正式申报，其中，有9个案例已进行了全面审查，但尚未有并购交易被纳入深入调查；

•  1个在预沟通阶段被放弃（申报方决定不进行交易）。

在向欧盟委员会申报的案例中，半数以上的并购交易案例（33个案例）涉及欧盟与非欧盟国家间的跨境交易。此外，在所有预沟通阶段的并购案例中，约有三分之一的申报方为投资基金。

总体而言，在FSR生效后，申报的案例数量非常高，尤其是与欧盟委员会曾在其2021年的影响评估中认为每年只有约33个并购申报案例的预测对比之下。[5] 可见，仅在FSR生效后的首几个月内，申报交易的数量就远远超过了年度估算。

（二）K管理局成立以应对增加的工作量

2024年3月1日，为应对申报带来的不断增加的工作量，欧盟委员会竞争总局（Directorate-General for Competition，是FSR唯一的执行机构）成立了一个“K管理局”（ Directorate K），以取代原有的工作组负责FSR。[6]K管理局内设有三个独立的部门，负责执行FSR。K局内的许多官员，包括新的 K 管理局负责人，都在国家援助案件方面拥有丰富的经验。

可以预见的是，随着K管理局的设立，相关执法活动很可能随之增加。

（三）首次深入的FSR调查

在《外国补贴条例》生效四个月后，欧盟委员会于 2024 年 2 月 16 日启动了其在FSR监管制度下的首次有关外国补贴方面的深入调查。[7] 该调查涉及中车青岛四方机车车辆股份有限公司（以下简称“中车青岛公司”）[8]在保加利亚交通和通讯部启动的一个公共采购项目中的投标。该公共采购项目旨在提供 20 辆电动推拉式列车以及相关的维护和人员培训服务，其合同价值约6.1亿欧元，共有两家公司——即西班牙机车车辆制造商Talgo公司和中车青岛公司参与竞标。

欧盟委员会认为，有“充分的迹象”表明中车青岛公司接受了外国财政补贴，扭曲了欧盟内部市场。在关于展开深入调查的通知中[9]，欧盟委员会非常简要地列出了以下展开调查的理由：

•  中车青岛公司收到了合计 17.45 亿欧元的外国财政补贴，该补贴金额是投标金额的5 倍，但在 FS-PP 表中没有披露；

•  中车青岛公司的报价“大幅低于”唯一其他投标者（西班牙机车车辆制造商Talgo公司）的报价。

欧盟委员会认为，中车青岛公司没有提供完整的信息。就本案而言，这似乎是欧盟委员会启动深入调查的一个原因。

中车青岛公司的调查案例表明，欧盟委员会并没有采用特别高的门槛来启动深入的 FSR 调查。欧盟委员会只需有“充分迹象”表明通知方接受了扭曲欧盟内部市场的外国财政补贴即可。

值得注意的是，欧盟委员会于3月26日发布声明，表示将停止对中车青岛公司的外国补贴调查。[10]事实上，终止调查的原因是中车青岛公司退出了保加利亚交通和通讯部的公共采购招标项目。就该调查案件的终止，欧盟内部市场专员Thierry Breton认为，“欧盟委员会根据《外国补贴条例》进行的首次调查在短短几周内取得了成果”，同时，他强调，欧盟市场“向真正具有竞争力和公平竞争的公司开放”，欧盟将继续果断、迅速地采取一切必要措施，维护欧洲的经济安全和竞争力。

在预沟通阶段，欧盟委员会提出的问题范围非常广泛，包括：

•  与并购交易有关的细节。尤其是在非欧盟国家参与交易的情况下，以及在非欧盟国家持有股份的银行参与交易的情况下；

•  交易是如何产生的（特别是在没有结构化的竞标过程的情况下）；

•  如何确定标的公司的收购价格，以及收购价格与目标公司价值之间的相关性；

•  申报方如何收集外国财政补贴的数据，以及有关外国财政补贴的具体问题。我们注意到，在FSR简报中，欧盟委员会不仅详细询问了申报方为何认为其符合披露豁免的条件，而且还询问了申报方在非欧盟国家获得的外国财政补贴情况。

从第一批申报案例中可以看出，事先收集完整的相关数据是确保欧盟委员会顺利和及时进行调查评估的关键所在。相关数据应当包括应申报的财政补贴，以及适当划分可能会被欧盟委员会认为属于是造成市场扭曲的财政补贴的类别。

此外，在下列情况下，申报企业可就某些信息提出豁免申请：

(1) 无法以合理的方式获得相关信息，但可以提供最佳的估计情况；

(2) 信息对于审查案件不具有必要性。

毋庸置疑，企业在欧盟境内开展并购交易或参与公共采购项目时有必要及早预见财政补贴问题可能产生的影响，并因应FSR的监管要求。因此，我们建议：

•  企业在决策是否在欧盟境内开展并购交易或参与欧盟公共采购项目时，应当提早开展对FSR申报或声明的分析论证，并对可能引发的审查风险进行预估，降低交易的不确定性；

企业在发现自身可能符合FSR申报门槛时，应尽早引入专业顾问开展申报程序，利用好预沟通机制，并确保所提交的申报材料的合规性，以争取对交易活动最有利的审查结果。