关键词：黄金权力（Golden Power）；间接征收（Indirect Expropriation）；合法预期保护（Legitimate Expectations）；投资者-国家争端解决（ISDS）；溯及既往

2026年4月9日，意大利总理办公室批准新一轮"黄金权力"法令，对中化集团在倍耐力的治理权限制实行全面升级。这是继2023年首次干预、2025年董事会"除名"之后，意大利政府对这桩十年旧案的第三次重大加码。

根据倍耐力4月11日发布的官方公告，新法令的核心条款包括：中化在倍耐力15人董事会中的提名权被压缩至最多3名董事，其中2名必须独立于中化；这3人不得担任董事长、副董事长、首席执行官，也不得担任任何董事会委员会的主席；不享有任何管理授权、执行权力或能够影响倍耐力战略、工业及财务决策的权力；即便中化提名的名单获得多数票，也不得参与任命其余董事会成员。更为关键的是，只要中化持股比例超过9.99%，上述限制就永久有效。

这意味着，持股约34%的中化——倍耐力名副其实的第一大股东——被彻底降格为"沉默出资人"：只出钱、不说话、不决策。而这场控制权剥离的起点，要回溯到2015年那笔当时被视为中企出海标杆的71亿欧元并购。

（一）2015年收购与"黄金权力"的立法演进

2015年，中化以71亿欧元收购倍耐力37%股权，获得15人董事会中的9个席位，成为控股股东。当时交易未触发任何安全审查，因为"黄金权力"法案尚未覆盖轮胎制造业。意大利"黄金权力"法案源于2012年第21号法令，最初仅适用于国防、能源、交通及通信领域。

但"黄金权力"此后经历了持续扩张：

2017年，意大利将高科技产业纳入审查范围，人工智能、机器人、半导体、网络安全、空间技术等前沿领域首次进入政府视野，"技术敏感性"成为认定战略资产的新标准。

2019年，意大利针对5G技术建立专项审查机制，将基于5G技术的宽带电子通信服务明确列为战略资产，审查时限压缩至30个工作日。

2020年，受新冠疫情冲击，意大利通过"流动性法令"将审查范围进一步扩展至金融、信贷、保险、农业、食品、钢铁、医疗保健等多个领域，"供应链韧性"被置于突出地位。

2022年，意大利再次突破传统边界，首次将纯国内交易、欧盟内部交易以及绿地投资（新建投资）纳入审查范围，外资审查的触角从跨境并购延伸至几乎所有可能改变国内企业控制权的投资活动。

2023年，立法修订进一步涵盖集团内部的技术交易，即使发生在同一集团内部，只要涉及向非欧盟实体转让技术或数据，也可能触发政府审查。与此同时，审查门槛也从"控制权"降至"重大影响"，政府的自由裁量空间被大幅放大。

（二）限制措施的逐步升级与终局

中化2015年收购倍耐力时，意大利"黄金权力"法案既不涵盖轮胎制造业，也不涉及集团内部技术交易，当时的交易合法合规，未触发任何审查，中化据此形成了投资将持续受到平等保护的合理预期。合法预期保护（Legitimate Expectations）是公平公正待遇（FET）的核心内涵，在国际投资仲裁实践中已被广泛确认，投资者基于东道国当时有效的法律环境所作出的商业判断和合理期待，应受到国际法的保护。然而，意大利政府在交易完成后多次修法扩张审查范围，最终将已完成近十年的投资纳入限制，实质上是将新的监管标准溯及适用于既有投资。笔者认为，如果东道国可以随意事后修法并追溯适用于已完成的投资，那么所有跨境投资都将面临"重新被审查"的风险，法律的安定性和可预期性将被彻底摧毁。国际投资的根基在于投资者对法律环境的信赖，一旦这种信赖可以随意被打破，全球资本的跨境流动将陷入瘫痪。

间接征收的核心认定标准，在于东道国措施是否对投资者的"使用权、控制权及收益权"构成实质性剥夺。本案中，中化虽然保留34%的股权，但治理权已被完全架空：不能参与战略决策、不能提名高管、董事席位被大幅压缩且须包含独立人士，甚至不得担任任何委员会的主席。这种安排的实质效果，是将大股东降为纯粹的财务投资人。更为关键的是，2025年4月倍耐力董事会认定中化不再是"控股股东"——持股34%却被认定为非控股股东，这不是法律上的悖论，而是"黄金权力"干预创造的新现实。笔者认为，当股权所附带的控制权被系统性剥离至如此程度，已满足"完全剥夺有效控制"的征收认定标准，意大利政府的限制措施极有可能构成国际法意义上的间接征收。

（一）法律服从于政治：追溯适用动摇国际投资根基

中化-倍耐力案最令人担忧的，不是某一家中国企业遭受了损失，而是它开创了一个危险的先例：主权国家可以凭借国内立法，对已经完成多年的交易进行追溯式干预。"黄金权力"从2012年诞生以来经历了至少五次重大修订，每一次扩张都让已完成的投资多一分风险。国际投资的稳定运行依赖于法律环境的可预期性，如果投资者无法确定今天的合法投资明天会不会变成"安全隐患"，资本就会停止流动。意大利的做法正在透支国家信用，损害的不仅是中化一家的利益，更是意大利乃至欧洲作为全球投资目的地的声誉。

（二）违反中意双边投资协定：构成对中国企业的歧视

中国与意大利在1985年签署了双边投资协定（BIT），其中明确约定了公平公正待遇条款，要求缔约方给予对方投资者公平、合理的待遇，不得采取不合理或歧视性的措施。意大利政府的限制令针对性极强——几乎是为中化量身定制，而意大利另一股东Camfin未受任何限制，反而获得了超额治理权。意大利迄今多次动用"黄金权力"，绝大多数针对中国企业，这种选择性执法明显构成歧视。此外，限制令的合理性也存疑：中化收购倍耐力已近十年，从未发生任何"国家安全事件"，突然以安全为由施加全面限制，难以令人信服。笔者认为，意大利的做法已实质性违反中意双边投资协定的公平公正待遇条款和非歧视义务。

（三）构成间接征收：中化应寻求国际仲裁

从国际投资法的角度来看，意大利政府对中化治理权的系统性剥夺，已构成间接征收。中化虽然仍持有34%的股份，但这些股份所附带的权利已被剥夺殆尽，从控股股东沦为纯粹的财务投资人。根据国际仲裁实践中的"单一效果原则"，如果政府措施对投资的经济价值和控制力产生了严重且不可逆的破坏，即可构成间接征收，东道国必须给予充分、及时、有效的补偿。中化已声明保留采取一切必要法律手段的权利，笔者认为，中化应尽快启动投资者-国家争端解决（ISDS）仲裁程序，依据中意双边投资协定要求意大利政府赔偿投资损失。仲裁不仅是维权手段，更是与东道国进行谈判的重要筹码。如果中化因被迫出售股份而产生重大亏损，意大利政府理应承担赔偿责任。

（一）投资前做好地缘政治尽调

企业应在传统尽职调查以外建立"地缘政治尽调"模块，重点关注目标国安全审查制度的历史扩张轨迹、双边关系走势、目标资产是否涉及"战略数据"或"关键技术"。如果相关风险指标超过预设阈值，应审慎决策甚至考虑放弃交易。

（二）交易架构设计的风险缓释

可考虑以下安排：第一，预设"数据围栏"（Data Ring-Fencing），约定敏感数据的本地化存储机制，从物理和服务器层面阻断对东道国底层敏感数据的访问；第二，设计优先股结构，将股权区分为享有不同治理权的类别，以"同股不同权"的方式在保障经济收益的同时降低政治敏感度；第三，预先安排表决权代理，将涉及国家安全的表决权委托给东道国认可的独立人士行使，在安全审查升级时保留间接影响力。

（三）善用条约选购与BIT保护

投资者应在投资前审慎评估可利用的国际投资协定保护网络。中国已与欧盟成员国中除爱尔兰外的所有国家签署了BIT，但保护水平存在差异。如果通过第三国中间控股公司架构进行投资，应确保满足"真实经济活动"要求。在敏感行业投资时，高水平BIT的覆盖可能成为最重要的风险兜底。

（四）预设退出机制

鉴于安全审查干预可能导致治理权被持续限制，投资者应在投资协议中预设清晰的退出触发机制（Exit Triggers）和估值调整条款。可约定：如果因安全审查导致治理权被限制超过特定比例，投资者有权启动强制出售程序并要求公允价值补偿。与其在投资被架空后被动应对，不如在交易初始阶段就为"最坏情况"做好制度安排。