文 | 于思焕

一、 政府引导基金的概念

政府引导基金实际上是一种习惯称谓，尚没有官方文件准确定义，主要相关政策规定如下：

根据相关规定与案例，部分政府单独出资的政府引导基金只在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记，由发改委监管，而未在基金业协会进行备案。政府与社会资本共同出资的政府引导基金既需要在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记也需要在基金业协会进行备案。

因目前政府引导基金目前无官方文件定义，概念界定困难，综合各规定，笔者认为判断是否为政府引导基金可考虑以下因素^[1]：①具有来自于政府的财政性资金；②设立时需要政府批准；③在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记^[2]；④发改委进行基金材料完备性和产业政策符合性审查。

二、 政府引导基金的特点

经笔者检索《公平竞争审查条例》发布（2024年6月6日）后部分省市区发布的有关政府引导基金的相关文件，总结相关情况如下：

（一） 容错免责放宽，最高可设置80%的容亏率

（二） 考核评价调整，综合考虑整体效能

（三） 出资比例增加，减少管理人募资压力

三、 政府引导基金的决策机制

（一） 决策机制总结

上海市黄浦区：

一般事项由基金管理机构自主决策；重要事项（如基金的设立方案、基金的重要直投项目、非正常退出等）由基金投资决策委员会进行决策。

武汉市：

市场化投资由受托管理机构自主决策，报引导基金管委会或者引导基金管委会办公室备案；政策性投资由受托管理机构决策后，引导基金管委会或者引导基金管委会办公室审定。

湖北省：

河南省：

四川省：

（二） 具体案例

《黄浦区政府投资基金管理办法》规定，本办法所称政府投资基金是对黄浦区政府出资发起设立并按照市场化方式运作的政策性基金的统称。引导基金的资金来源为区级财政资金。

引导基金的运作模式分为投资母—子基金模式和项目直投模式。

审定政府投资基金发展规划，确定引导基金的投资方向；审定政府投资基金管理制度；审定政府投资基金年度投资计划及其调整方案、年度投资计划执行情况；审定引导基金设立（增资）方案和变更方案；审定引导基金投资方案；审定需要投决会决策的直投项目投资方案；审定需要投决会决策的引导基金退出情形，包括但不限于投资资金不能按照协议从基金中退出的情形；听取监督情况报告；审定引导基金专家咨询委员会遴选及履职办法；需要审议的其他重大事项。

组织投决会成员单位拟定配套管理制度；按照投资项目和决策事项需要组织相关部门开展专题研究；组织召开投决会全体会议、专题会议；定期跟踪引导基金投资运作情况；执行投决会交办的其他事项。

建立健全基金管理机构相关运作机制，包括但不限于项目遴选机制、投资管理、风险控制、资金管理等内部控制制度；拟定引导基金管理办法和相关操作细则，包括托管银行遴选细则、资金监管细则等，报投决会审定后执行；拟定引导基金投资计划，报投决会审定后执行；按照投决会审定的投资计划开展投资工作，包括开展尽职调查、组建专家咨询委员会并开展项目评审、拟定投资方案、签署相关法律文件等；开展投后管理，根据投资协议向投资项目派出代表，为投资项目（含所投资基金和直投项目）提供辅导、管理、咨询等赋能增值服务；拟定引导基金所投资基金的返投标准，报投决会审定后执行；拟定专家咨询委员会遴选及履职办法，报投决会审定后落实专家咨询委员会组建工作，组织专家咨询委员会开展咨询工作；拟定基金退出方案，推进基金退出工作；定期将工作情况报送投决会办公室。

2. 武汉市

7月26日，武汉市人民政府发布《关于推进产业基金高质量发展加快现代化产业体系建设的实施意见》（“《意见》”），其中规定由市级财政出资打造武汉产业发展基金（简称武汉基金）和江城产业投资基金（简称江城基金），构建覆盖创新创业和企业发展全生命周期的产业基金体系。

负责统筹推进产业基金投资运作，审议基金管理办法、投资矩阵图、年度投资方向、考核管理制度和尽职免责机制，财政资金竞争性分配方案、重大产业项目投资等。

市场化投资，原则上由企业自主决策实施，报基金管委会办公室和市政府国资委备案，并定期向基金管委会集中报告。

政策性投资，由企业履行决策程序后，提交基金管委会审定。

3. 湖北省

《湖北省政府投资引导基金管理办法（试行）》规定，本办法所称湖北省政府投资引导基金（以下简称引导基金）是指省政府出资设立支持产业发展的政策性引导基金，由省财政厅履行出资人职责，以参股设立分母基金（专项基金）或子基金（以下简称参股基金）方式，按照市场化运作，吸引、撬动社会资本参与，主要支持省委、省政府鼓励发展的重点产业和领域。引导基金资金来源于财政预算安排、盘活存量资金，以及运行中产生的收益等，省级财政结合年度财力及基金投资进度情况，分年逐步出资。

引导基金以参股方式投资运作，按照“基金+基金”“基金+产业”“基金+项目”等模式，与地方政府、社会资本等发起设立分母基金或子基金，不独立发起设立股权投资企业。

统筹协调引导基金组织实施工作，对基金顶层设计、投资方向、年度投资计划等重大事项进行决策，不参与基金具体投资运作。

省直相关部门作为管委会成员单位，应充分发挥行业管理的职能作用，对涉及其行业管理职能的相关分母基金（专项基金），可牵头成立理事会或政策咨询委员会，为基金投资提供政策咨询、行业指导，以及项目储备、推荐和服务，不参与具体投资项目决策。

管委会办公室承担管委会日常工作，主要包括：起草引导基金管理制度（引导基金管理办法、绩效考核办法等）和工作报告，编制年度投资计划，协调相关单位落实管委会决定事项，组织遴选引导基金受托管理机构，以及管委会交办的其他事项。

引导基金采取委托专业机构管理模式，按照“专业人做专业事”和“公开、公平、公正”的原则，通过征集遴选、竞争性谈判、招投标等方式，选择确定国内优秀的专业机构，受托管理引导基金。如受托管理机构未履行好委托管理协议约定的职责义务，管委会办公室会同引导基金公司可按程序将其撤换。

引导基金参股基金原则上应由引导基金公司、受托管理机构按照公开征集、遴选基金、尽职调查、投资决策、管委会办公室备案等流程设立，省委、省政府决策要求引导基金出资参股的除外。

4. 河南省

《河南省股权投资引导基金管理办法》规定，引导基金围绕省委、省政府重大产业发展规划，投向传统产业转型升级、新兴产业培育壮大、未来产业前瞻布局等全领域子基金，对投资种子期、初创期等早期科创企业的天使类基金予以倾斜。对于我省其他省级政府投资基金支持的基金，引导基金不再重复予以支持。引导母基金总规模暂定30亿元，分期到位。除母基金管理机构出资外，主要由省财政出资，积极吸引市县（区）共同出资。河南投资集团有限公司作为受托管理机构，选取专业的基金管理机构作为引导母基金管理机构。引导母基金管理机构市场化公开征集子基金。引导基金采取公司制或有限合伙制。

特点：引导基金采取“母子基金”模式，引导母基金通过市场化方式参股子基金，不开展直接投资业务。

组织制定引导基金管理办法、考核评价等相关制度；与受托管理机构签署受托管理协议，明确受托管理关系；组织对受托管理机构进行考核评价和监督；与其他出资方共同审定引导基金运作中的重大事项；完成省委、省政府交办的其他工作。

发起设立引导母基金，选取引导母基金管理机构；对引导基金运作管理情况进行信息收集分析和监督管理，并定期向省财政厅报送引导基金运作情况；发生影响引导基金权益的重大事项及时报送省财政厅；省财政厅授权的其他事宜。

5. 四川省

四川省政府产业投资引导基金（以下简称引导基金）是指省级财政出资设立母基金公司、通过募资组建综合基金和子基金形成基金集群引导带动各类资本参与，推动全省产业发展的政策性基金。引导基金立足四川产业优势和现代产业发展前沿，聚焦创新主体挖掘、龙头企业培育、产业生态打造，支撑保障重点产业、成果转化、项目导入等省委、省政府重大决策部署落地落实，推动四川新质生产力培育和现代化产业高质量发展。

成立省领导牵头的基金管委会，把方向、定规则、管考核，不干预具体项目投资决策；

母基金公司作为出资主体，负责建制度、选机构、促执行；

管理机构负责基金“募、投、管、退”，实施专业化运营管理。

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