7月4日，国家市监总局在其官网发布了市场监管总局印发《〈中华人民共和国广告法〉适用问题执法指南（一）》（“广告执法指南一”“指南”）的消息[1]，随后总局官方公众号“市说新语”也发布了这一消息并附一图读懂[2]。虽然名为执法指南，但该文件也可以视作企业的合规指南和抗辩指南。
近年来，随着我国广告领域新技术、新业态、新模式的快速发展，广告活动与其他商业宣传的边界日趋模糊，迫切需要对商业广告的内涵与外延作出更加精准的界定。此次指南的出台，正是为了厘清商业广告的界定这一核心问题。指南从底层逻辑层面明确了商业广告的判定标准，即是由广告主自行或委托发布的，并同时具备营销性、媒介性、受众不特定性、非强制性四个特征（“四性”，比以往多年多轮讨论中提到的广告三性即营销型、媒介性、自愿性/非强制性增加了“受众不特定性”这一第四性）。同时指南针对执法实践中商业广告认定的疑难问题，结合具体业务场景，列举了不属于商业广告的“负面清单”。本文将结合实务经验，对指南内容进行解读。[3]
文 | 邦信阳合规与政府监管业务组
张士海 龚玲珑
一直困绕相关广告监管执法人员或合规从业人员的一个老大难问题是在实践中如何区分商业宣传与商业广告。现行《反不正当竞争法》（2017修订 2019修正）及即将于2025年10月15日实施的《反不正当竞争法》（2025修订）均规定利用广告形式进行虚假宣传的，依照《广告法》的规定处罚[4]，也就是说，从现有法律框架出发，商业宣传与商业广告是种属关系，广告是特殊形式的商业宣传。虽然法律上广告与宣传的关系明确了，但是二者区分的标准一直不明确且存在巨大的执法差异，法院在处理相关涉及广告和宣传的行政处罚争议案件中也未能给出明确的和能够凝聚共识的宣传与广告的界分标准，甚至连具体一点儿的原则也未能提出。当然，这与现行《广告法》第二条的规定高度原则有关。该规定是“在中华人民共和国境内，商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业广告活动”，在过往的实践中，“一定媒介和形式”几乎可以是任何媒介和形式（电话营销、现场会、面谈除外），“间接介绍”可以包括对产品、服务的生产者、历史、荣誉、研发人员、文化等等任何“间接”相关因素的介绍，这就导致了实践中广告的外延被无限放大，且容易出现执法口径差异巨大且无法统一，比如，微信公众号的50字左右的公司/品牌介绍内容虚假，到底按虚假广告处罚还是按虚假宣传处罚？再如，产品包装物宣传内容是否构成广告？
我们一直认为，由于相较于《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》《价格法》等对宣传的规制，《广告法》有很多的对利用广告形式的商业宣传的特殊规制要求，如绝对化用语等禁止性要求，引证内容标明出处要求，特别是三品一械广告的禁止代言、禁止功效/安全性比较、先广审后发布等的要求。正因为广告法对宣传有如此多的特别要求，所以，需要从比例原则、“需要国家干预”的必要性等角度严格限制“广告”的外延，避免对企业正常宣传行为课以过多和不合理的限制（如果相关宣传真实、不误导，则原则上不使用行政手段干预，特别是干预标准难以统一的情况下），这也是释放经济活力和改善营商环境的应有之义。
基于上述分析，广告执法指南一从广告四性的明确加上不属于广告的清单列举的方式进一步明确了广告的内涵和针对实践中的一些认识不统一的问题通过列举的方式进行是否属于广告的明确规定，有利于引导在实践中区分广告与商业宣传，一定程度上限缩广告的外延，利于执法口径更加统一、企业宣传更有活力，利于解决宣传与广告区分标准这一历史难题，我们认为指南的公布是一项符合法治精神和具有重大积极意义的举措。
由于是总局官方发布的执法指南，我们相信各地执法机构会作为执法参考予以贯彻落实，也建议企业将之作为日常宣传行为合规和维权的重要参考。
但是，指南本身不具有强制性，也不属于人民法院行政诉讼中的审批依据，根据《行政诉讼法》（2017修正）第六十三条规定，能够作为审批依据的只能是法律和行政法规、地方性法规，部门规章仅具有被 “参照”[5]的地位 （部门规章相关内容与《立法法》《行政处罚法》冲突时，可能直接被法院认定为不能作为行政处罚依据）。鉴于《广告法》第二条规定的原则性，指南对于各级法院在处理行政争议中对“广告”的界定的影响有多大，存在不确定性。
我们预计，指南必将对各级实践部门界定什么是广告产生直接和重大的影响，对审判口径能够形成影响，但是影响有多大难以预期。我们期待形成共识的利于经济发展和消费者利益的实践经验总结能够及时进入司法解释和《广告法》。
“四性”的官方提出与确认时指南的亮点和重点。 不具有四性或其中之一，则原则上不认为属于广告，指南同时也明确了相关虽然具有不符合“四性”或之一的表象，但实质上具有“四性”广告特征的属于广告。
就“四性”特征，我们具体分析如下。
（一）营销性
四、广告的营销性，是指广告的目的在于推销商品或者服务。符合下列条件之一的，一般认定为不具有营销性，不适用《广告法》：
（一）经营主体在其经营场所及其他法定控制地带，或者自建网站（页）、拥有合法使用权的互联网空间发布自身名称（姓名）、简称、商标、标识、经营范围、成立时间、发展历程、企业简介等信息，且未直接或者间接推销商品或者服务的；
（二）自然人在自建网站（页）或者其拥有合法使用权的互联网空间发布他人商品或者服务信息的，但有证据证明受该商品经营者或者服务提供者直接或者间接委托发布的除外；
（三）自然人在他人网站（页）或者他人拥有合法使用权的互联网空间通过用户评价、跟帖评论等形式发布的，但有证据证明该自然人自行或者接受委托推销商品或者服务的除外；
（四）发布不以推销商品或者服务为目的的招聘招募信息、招生简章、股市行情、航班信息、寻人（物）启事、物品交换信息、征婚启事，以及个人自用二手商品交易，居民私人售房、租房、换房等非经营性信息的；
（五）开展新闻报道（含人物专访、企业专题报道等）的，但在同一大众传播媒介的同一时间段或者同一版面、同一页面含有与报道有关的商品或者服务经营主体的地址、联系方式、官方网站、二维码、购物链接等信息的除外；
（六）开展知识介绍、科普宣传的，但在同一大众传播媒介的同一时间段或者同一版面、同一页面含有与其有关的商品、服务名称，或者其经营主体的地址、联系方式、官方网站、二维码、购物链接等信息的除外；
（七）其他未直接或者间接推销商品或者服务的。
指南列出了六种不具有营销性的情形，可以归纳为以下四类：
1) 自然人自发行为：包括在个人社交平台自发发布涉及他人商品的“好物分享”等内容，或在商家推文下发表对产品的正面评价等。但如果是受商家委托发布或者本身就是其推荐的商品的经营者，则其行为仍具有营销性。
2) 发布企业信息：经营者在自有平台/账号发布涉及自身介绍的基础性信息，如企业发展历程、品牌文化、经营理念等，在未直接或间接引导购买的情况下，不具有营销性。
3) 发布非经营性信息：包括发布招聘信息、寻人启事、个人物品交换、居民自用住房买卖或租赁、个人自用二手商品交易等。对于招生简章，尤其是培训机构发布的招生简章，通常带有推销性质，是否具有营销性应根据具体内容判断。
4) 新闻报道、科普知识：新闻报道、知识介绍、科普宣传通常出于信息传播、知识普及等公益性目的，通常不具有营销性质。但以下两类情形除外：一是内容本身直接或间接推销商品或服务的；二是即使正文未涉及产品或服务，但附加购买方式信息的，整体仍可能构成广告。
（二）媒介性
五、广告的媒介性，是指广告的发布需要依托大众传播媒介以及印刷品、广告设施、交通工具等媒介。
符合下列条件之一的，一般认定为不具有媒介性，不适用《广告法》：
（一）在经营场所及其他法定控制地带对商品或者服务进行面对面推销的；
（二）通过现场咨询导购、上门推销等方式，对商品或者服务进行面对面推销的；
（三）通过展览会、博览会、交易会、洽谈会、展示会、展销会、订货会、新品发布会、宣讲会、推介会等各类现场展览、展销和展示活动，对商品或者服务进行面对面推销的；
（四）通过线下会议或者以现场讲座、培训等形式，对商品或者服务进行面对面推销的；
（五）其他未依托大众传播媒介以及印刷品、广告设施、交通工具等媒介发布信息的。
指南列举的不具有媒介性的情形均属于面对面推销，其共同特点在于信息发布具有即时性，不依托可传播的媒介向不特定公众进行扩散；内容难以复现或复制，不具备可供重复接触的媒介属性。
（三）受众不特定性
六、广告的受众不特定性，是指广告可触达广泛的不确定的个体。
符合下列条件之一的，属于受众在信息触达前为可确定个体，一般认定为受众具有特定性，不适用《广告法》：
（一）借助电话、短信息、传真、互联网即时通信工具进行点对点即时信息交流的；
（二）在互联网聊天群内推销商品或者服务的；
（三）发送仅注册会员可见的商品或者服务信息的；
（四）其他以确定的个体为受众的。
对潜在广告受众基于模糊画像、分类、标记或者其网络地址、浏览记录等，运用人工干预、算法推荐等精准投放方式直接或者间接推销商品或者服务的，应当认定其受众具有不特定性，适用《广告法》。
1. 广告的受众是否必须人数众多？
指南在对广告“受众不特定性”的定义中，采用了“广告可触达广泛的不确定的个体”的表述。从字面理解，广告的受众需要同时符合“广泛”与“不确定”两个条件。若受众在信息触达前已是确定的个体或者受众范围有限，根据该定义，似乎不属于商业广告范畴。但需要注意的是，在指南下文对受众具有特定性的情形进行举例说明时，实际侧重的判断标准是受众“是否可确定”，而非“是否广泛”，并未将受众范围广泛作为实质性要求。
随着广告传播形态的演变，一些新业态场景下确实存在受众范围有限但受众不确定的情形。比如，未启用需群主确认才可进群功能的群聊、无需加好友即可查看的朋友圈。每个群的人数以及每个账号的好友人数均有上限，这类传播方式虽然受众数量有限，但通过这些途径发布的内容可触达的人群又确实是不确定的。因此，我们认为指南中的“广泛”应理解为有机会接触到较多人的可能性，而并非数学意义上的人数广泛。受众是否特定的关键判断标准在于受众是否在信息触达前不可确定，这才是“受众不特定性”的核心。
2. 短信营销属于广告吗？
第（一）项指出借助短信息进行点对点即时信息交流的，受众具有特定性，落脚点在“点对点即时信息交流”。因此如果是群发短信，由于不属于点对点的即时交流，并不在此项的范畴内。从实践看，短信群发营销是目前常见的营销手段，真正意义上的一对一短信发送在商业营销中极为少见。建议可以考虑将短信移出第（一）项。
需要进一步讨论的是：群发短信是否属于“受众不特定”的广告行为。若通过基站等方式向不特定手机号码群体发送营销短信，属于受众不特定，这一点基本无争议。但目前商业短信大多是向品牌已有注册会员投放，因发送商业信息需要取得用户事先同意，经营者一般通过在会员规则中设置相关授权条款解决。而根据第（三）项“发送仅注册会员可见的商品或者服务信息的”，向注册会员群发营销短信应视为受众具有特定性，不适用广告法。
综上，短信营销是否构成广告行为，应结合发送方式、发送对象等综合判断。其中，通过基站向不特定人群发送的商业短信一般属于广告，而向会员发送的商业短信，因受众具有特定性，可能被认为不属于广告范畴。
3. 在群聊、朋友圈等私域中推销属于广告吗？
第（二）项指出“在互联网聊天群内推销商品或者服务的”不适用广告法。虽然指南未提及朋友圈发布推销内容的情况，但从通常理解来看，朋友圈相较群聊可能更具私密性。若群聊中发布的推销内容尚不适用广告法，则朋友圈中发布推销内容原则上也不宜适用。《广告法》所调整的是面向不特定公众的商业宣传活动，而私域流量具有较强的封闭性。朋友圈内容一般仅好友可见，群聊信息一般也仅群友可见，营销内容仅限于在可确定的几百人的范围内传播，因此指南认为应认定为受众具有特定性。需要特别说明的是，在上文提及的群聊未启用群主确认进群功能或朋友圈未设置仅好友可见的情况下，由于营销信息可被不确定的个体接触，传播的开放性增强，不再适用上述判断，应作区别处理。
值得注意的是，从以往执法实践来看，部分地方市监部门倾向于将朋友圈、群聊等私域渠道中的推销行为纳入广告法监管范围。[6]指南发布后将如何影响执法实践，进而影响司法实践，有待后续观察。感兴趣的读者可参阅我们曾经发表的员工发朋友圈也会被广告处罚？ ——从行政处罚案例和司法判例看私域流量的广告认定一文。
4. 运用大数据进行精准营销，属于面向不特定受众
指南特别指出，利用用户画像分析、算法推荐等开展精准营销的，属于受众不特定的情形。在此类投放中，通常会根据兴趣偏好、浏览行为、消费习惯等特征标签，对具备相应特征的群体进行定向推送。虽然是定向投放，但相关个体在信息触达前仍无法被具体识别或确定。只要在投放前无法明确接收者身份或锁定到具体自然人，即应认定为受众不特定，适用《广告法》的相关规定。
（四）非强制性
七、广告的非强制性，是指广告宣传的内容和形式不属于依照法律、法规、规章、强制性国家标准等国家有关规定，或者为保障消费者知情权、选择权，应当予以展示、标示、告知的事项。
符合下列条件之一的，一般认定为具有强制性，不适用《广告法》：
（一）依照国家有关规定，应当告知消费者，或者在商品及其包装、说明书、标签等载体或者互联网等媒介上标明的；
（二）依照国家有关规定，公共企事业单位应当通过相应媒介、渠道、形式向社会公开相关信息的；
（三）为保障消费者知情权、选择权，以店招、门头、牌匾或者其他形式展示经营主体名称、字号、地址、经营范围等的；
（四）为保障消费者知情权、选择权，以实物或者图片、视频等形式对商品或者商品的最小包装、说明书、标签、安装（使用）教程进行展示的；
（五）其他应当展示、标示、告知的。
依照国家有关规定，应当标明的警示标志、警示说明、注意事项等，适用其规定。
2023年5月1日发布的《互联网广告管理办法》第二条第二款规定“法律、行政法规、部门规章、强制性国家标准以及国家其他有关规定要求应当展示、标示、告知的信息，依照其规定”，言下之意并不适用《互联网广告管理办法》和《广告法》，但并未明确强制展示信息是否属于商业广告。《指南一》是市监总局首次以文件形式对商业广告非强制性特征进行确认。
经营者应享有充分的商业表达自由，商业广告应是经营者基于其自主意愿发布的信息。《指南一》指出，广告的“非强制性”是指“广告宣传的内容和形式不属于依照法律、法规、规章、强制性国家标准等国家有关规定，或者为保障消费者知情权、选择权，应当予以展示、标示、告知的事项。”即经营者为了履行法定义务而必须披露的信息不属于商业广告。《指南一》对典型的具有强制性的情形进行了列举：
1)经营者应当告知消费者，或者在商品标签、说明书中等必须标明的
比如生产者根据《产品质量法》有关规定在产品包装上标注产品名称、厂名厂址、成分等信息。一般按照标签相关规定处理，而非广告法。
2)公共企事业单位应当向社会公开相关信息的
比如医疗机构在医院场所内部、官网以及官号发布医疗机构概况、所承担的公共服务职能情况、重点学科、医务人员信息、医疗服务内容、诊疗服务流程、健康科普宣传以及医保、价格、收费、投诉方式等信息。
3)店招、门头、牌匾或者其他形式展示经营主体名称、字号、地址、经营范围等的
比如经营者在门店招牌中标注其经授权使用的品牌logo，表明其为品牌授权经销商。
4)以实物或者图片、视频等形式对商品或者商品的最小包装、说明书、标签、安装（使用）教程进行展示的
比如在直播间展示药品包装盒、药板、药品说明书等。
需要注意的是，按照强制性规定要求进行展示的行为不构成商业广告的前提是仅限于“客观”展示，发布的内容中不可以有主观色彩的措辞，比如“产品价格100元”一般属于客观展示，而“产品优惠价100元”就可能超出了客观展示的合理范畴，发布此类内容可能构成商业广告。
指南所列举的不适用广告法的“负面清单”是否能够应对实务中的复杂情形，有待观察和验证。需要注意的是，即便信息不被认定为广告，并不意味着可以不受限制地自由发布，相关内容仍需遵守《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》等法律法规的要求，例如需要真实、客观、无误导等。
总体来看，指南系统梳理并提炼了商业广告的判定标准，较为清晰地区分了商业广告与其他商业宣传，对实务中广告法的适用困惑进行了积极回应。我们期待该指南的落地实施能够进一步推动广告监管执法的统一和透明，营造更加公平有序的市场环境。
指南虽不具备强制性，但作为国家市场监管总局的权威指导文件，实践中地方市场监管部门往往会据此执行。企业应予以高度重视，提前调整合规策略。从其“指南（一）”的命名方式来看，预计总局后续还将持续出台针对广告法适用的系列指南，我们也将持续关注并解读后续动态。
[1]https://www.samr.gov.cn/xw/zj/art/2025/art_98c21a3e7e554e44a79176508003a5d5.html
[2] https://mp.weixin.qq.com/s/qcW7S4sSS65Iih2Zz9iQ0A
[3] 指南依申请公开，目前全文仅有网传版本，官方并未公布全文。本文中涉及的法条内容均来源于网络公开资料，具体可参考以下链接：
https://mp.weixin.qq.com/s/krIE7mg8bWirfVEjt3LPOg
[4] 《反不正当竞争法》（2025修订）第二十五条第二款：经营者违反本法第九条规定，属于发布虚假广告的，依照《中华人民共和国广告法》的规定处罚。
[5] 《行政诉讼法》第六十三条 人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。
人民法院审理行政案件，参照规章。
[6] 如山西大同市监局将经营者在多个微信群（6个）内宣传其售卖的普通食品和保健品具有治疗功效的行为，按照广告法进行处罚；如山东临沂市监局将王某利用微信群宣传其经销的普通食品具有治疗功效的行为，按照广告法进行处罚。如沪市监松处〔2021〕272021005400号案中，某化妆品公司销售总监为了提高公司产品销售率，在其个人微信朋友圈发布公司产品宣传内容，最终该公司被上海市监局按照广告法相关规定处罚。
注：文中观点供交流讨论和参考，不代表律师和律师事务所出具的法律意见。
BOSS & YOUNG
作者介绍
本文由上海邦信阳律师事务所合规与政府监管业务组张士海、龚玲珑律师结合业务组经验和过往成果起草。实习生毛诗怡对本文亦有贡献。
邦信阳合规与政府监管业务团队由前政府市场监督管理部门执法官员、前公司法律与合规顾问、具有留学背景人员等律师构成。主要从事合规业务，包括广告合规、促销合规、反不正当竞争（含反商业贿赂、商业混淆、虚假宣传、商业诋毁、商业秘密保护、不正当有奖销售等）、反垄断、电子商务、数据安全与隐私保护、消费者权益保护、政府关系、商标保护、白领犯罪等。
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来源：邦信阳律师事务所
编辑：鱼仔
责任编辑：高兴、陈默
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