“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”——这三层含义，是理解农村土地制度改革的关键入口。

这一改革方向，最早可以追溯到2013年7月。习近平总书记在湖北考察时指出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。同年召开的中央农村工作会议上，“三权分置”作为重大改革思想被正式提出。此后，“三权分置”写入2014年的中央一号文件，从政策表述逐步凝聚为改革共识，最终通过《农村土地承包法》（2018年修订）和《民法典》（2021年实施）完成了从政策到法律的制度化落地。

从法律层面看，三权分置的核心是在坚持农村土地集体所有制的前提下，通过权利分离，同时实现对农户土地承包权的基本保障与土地资源的市场化配置。它回应了一个根本性的问题：既要守住集体所有和农民利益的底线，又要让土地能够流动起来，以适应现代农业的规模化经营需求。对都市农业而言，这一问题的答案尤为关键——都市农业的经营者大多数不是土地的所有者或承包者，而是通过流转（或以其他方式承包）获得经营权的市场主体。“三权分置”这一充满中国智慧的制度设计尤其是有关土地经营权的法律规则，为都市现代农业发展注入了生命活力。

土地所有权是母权，属于农民集体所有。我国《宪法》第10条和《土地管理法》第9条对此有明确规定。《民法典》第261条进一步明确为“本集体成员集体所有”。《农村集体经济组织法》再进一步明确“农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权”。农村土地集体所有是三权分置的制度设计中始终应当严格坚守的底线。

土地承包权从所有权中派生，具有身份专属性。《民法典》和《农村土地承包法》均明确了一个基本规则：只有农村集体经济组织成员才有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，由家庭成员组成的农户作为承包方依法享有农村土地承包权。这是三权分置的“稳定剂”——无论土地经营权如何流转，农村土地在法律上始终保留在农民集体和承包农户手中。

土地经营权是从土地承包经营权中再次派生出来的。承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。土地经营权受让方没有身份限制，可以是工商企业等社会资本。《民法典》将流转期限为五年以上的土地经营权纳入“用益物权”分编，赋予其“占有、经营、收益”三项权能。这一体系安排传递了一个清晰的信号：立法者将土地经营权定位为物权性权利，而非单纯的合同性权利。三项权能中，“占有”意味着经营者可以实际控制土地，“经营”意味着可以按经营计划自主利用，“收益”意味着经营产出的归属明确。三项权能分别对应都市农业经营者的三个核心关切——控制、利用、回报。

土地承包关系长期稳定，事关广大农民最根本的利益。土地是农民赖以生存和发展的基本保障，承包期届满后能否续期、土地会不会被收回，直接决定了农民对未来的预期和安全感。

“第二轮土地承包到期后再延长三十年”——党的十九大报告明确表态。2018年修订《农村土地承包法》，直接写入法律：耕地承包期届满后再延长三十年。这不是一项可以自由裁量的行政措施，而是法律明文规定的制度安排，是党和国家对广大农民的郑重承诺。

2026年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于做好第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作的意见》，明确要求延包工作必须坚持“大稳定”“小调整”，“大稳定”是“小调整”的前提。“大稳定”，是指确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定，不能推倒重来、打乱重分，不能借机违法调整或收回农户承包地。《意见》对"小调整"的适用条件作了严格限定，即在农村集体经济组织个别农户之间进行承包地小范围适当调整，仅限于少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组。

《农村集体经济组织法》于2025年5月1日正式实施，对农村集体经济组织的治理模式和运行机制提出了法律要求。延包工作从方案制定到成员认定再到民主议事规则，均需在这一新的法律框架下规范推进。这给延包工作带来了新挑战。

2026年，上海25个镇277个村同步推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，做深做实承包地“上图赋码”工作，确保权属明确。各区已各有部署：崇明区建设镇建设村、浜东村第二轮土地承包到期后再延长30年试点实施方案于2026年1月完成区农业农村委备案；金山区锁定金山卫镇、山阳镇、漕泾镇三个试点镇；青浦区的试点范围包括重固镇、金泽镇、夏阳街道。扎实稳健推进试点工作。

承包关系稳了，农民定心了，接下来放活土地经营权的基本盘也就稳了。

官方数据显示，截至2023年底上海市承包地流转率约91.8%。2024年，通过上海农村产权交易所完成的土地经营权交易共6676宗、累计交易金额19.07亿元。土地经营权流转已成为上海都市农业发展中农业经营者取得土地的主要路径。

“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度”，《农村土地承包法》第45条明确规定。《农村土地经营权流转管理办法》第29条进一步细化了审查审核程序，审查的重点应包括土地经营权受让方的农业经营能力、资信状况、项目产业规划与本地农业结构的匹配程度等。制度的建立与执行是很有必要的，是对农民集体和承包户负责，是对农村土地稳定流转和有效利用负责。广州市中级人民法院在2024年一则土地经营权流转纠纷案中甚至表示，法律法规明确规定“未按规定提交审查审核申请或者审查审核未通过的，不得开展土地经营权流转活动”，是否经过审查“可能影响涉案合同的效力认定”。

除了事前准入审查，动态综合绩效评价、土地经营权退出、土地质量等级保护与提升等事中事后监督管理也需跟上，把农村土地经营权流转逐步纳入产业用地全生命周期管理体系，在确保粮食保供基础上，提高农业土地利用绩效，实现三产融合更集约、更高效、更可持续的高质量发展。

在严格规范准入的同时，法律也为合法取得土地经营权的经营者提供了重要的保护机制——土地经营权不动产登记。

《民法典》第341条和《农村土地承包法》第41条规定，流转期限五年以上的土地经营权，当事人可以向登记机构申请登记；未经登记，不得对抗善意第三人。这一规定的核心含义是：登记赋予土地经营权对抗效力，经过登记的土地经营权人可以行使物权的排他性权利，在权利受到侵害时获得更充分的法律保护。

2021年3月施行的《上海市不动产登记若干规定》已将土地经营权纳入不动产登记范围，同时发布的《上海市不动产登记技术规定》设置了相应的登记细则。2022年11月，自然资源部印发《土地承包经营权和土地经营权登记操作规范（试行）》，为全国层面的土地经营权不动产登记提供了统一的操作规范。土地经营权不动产登记的通道在法律层面已经基本打通。

据2024年统计数据，上海近70%的流转合同期限为1至5年。农业生产经营风险系数较大、流转期限长短与流转风险周期成正比、第二轮土地承包期限即将届满（流转期限依法不得超过承包期的剩余期限），这些都是目前土地流转合同期限控制的考量因素。第二轮土地承包到期后再延长三十年，土地经营权物权化的实践之路漫漫，但可期。

《农村土地承包法》第47条赋予了土地经营权融资担保功能，土地经营权资产价值进一步释放。

第47条的赋权结构分为两个层面：土地承包方天然享有以土地经营权融资担保的权利；当承包方将承包地的土地经营权对外流转，融资担保功能随土地经营权转移至流转受让方。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优先受偿。

2026年3月，上海农商银行与上海农村产权交易所深化合作，创新落地上海市首例“土地经营权+地上设施农业”组合抵押鉴证融资业务，为上海联中食用菌专业合作社提供了关键资金支持。

BOSS & YOUNG

律师介绍

戴天骁

上海邦信阳律师事务所 党委副书记、合伙人 📍上海

   daitianxiao@boss-young.com

戴天骁律师，上海邦信阳律师事务所合伙人、上海市律师协会乡村振兴专业委员会副主任、上海市律师协会公司与商事专业委员会委员、上海市律师协会党建工作委员会委员、上海市农村经济学会理事、上海市法学会农业农村法治研究会会员、上海市工商业联合会房地产商会法律分会会员，毕业于英国曼彻斯特大学，取得国际商法硕士学位，自2003年起从事法律工作。戴律师专注于公司商事、投资并购、集体资产管理、房地产、数据合规及相关争议解决。担任多家民营企业、央国企、政府法律顾问，曾为多支私募股权投资基金及金融机构资管计划的设立与投资提供法律服务，主导参与数十宗商业地产收购、企业并购重组、商业尽职调查等大宗商业交易项目，成功代理众多涉及公司股权、房地产、融资借贷、商业租赁、货物贸易等诉讼仲裁案件。戴律师代理的某争议案件获最高人民法院“2023年全国法院执行实施类优秀案例”一等奖。