魏浦雅，上海邦信阳中建中汇律师事务所律师。

2016年4月17日，央视新闻频道《新闻直播间》节目报道了一则常州外国语学校近500名学生出现身体状况异常的新闻，引起了广泛关注。报道称，常州外国语学校迁入新校址后很多在校学生陆续出现各种身体不适的反应乃至于疾病，罪魁祸首疑为与该校仅一条马路之隔的一片工地。这片工地原是三家化工厂的旧址，化工厂虽然已搬离，但“余孽犹存”，这片地块土壤、地下水中有机污染物、多环芳烃、重金属污染物普遍严重超标，达到数千倍数万倍之多。据报道中记者调查获取的一份环评报告显示，“项目[1]北侧常隆（华达、常宇）公司原厂址地块场地土壤和地下水存在人体健康风险和生态风险”，其修复会产生一定的空气污染，如果常州外国语学校在修复验收完成前投入使用，必须注意修复产生的污染对在校师生的影响。实际情况却是，常州外国语学校新校址投入使用时，其北侧污染地块还正在开挖修复中。

就在央视的这则报道播出的整整两年之前，即2014年4月17日，环境保护部和国土资源部联合发布《全国土壤污染状况调查公报》[2]，该公报基于2005年4月至2013年12月期间我国开展的首次全国土壤污染状况调查对掌握的全国土壤环境质量状况进行了概括总结。该公告称，“全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出”。该公告还根据不同类别的典型地块分析了其周边土壤污染状况，其中，“在调查的690家重污染企业用地及周边的5846个土壤点位中，超标点位[3]占36.3%，主要涉及黑色金属、有色金属、皮革制品、造纸、石油煤炭、化工医药、化工橡塑、矿物制品、金属制品、电力等行业”；“在调查的81块工业废弃地的775个土壤点位中，超标点位占34.9%，主要污染物为锌、汞、铅、砷和多环芳烃，主要涉及化工业、矿业、冶金业等行业”；“在调查的146家工业园区的2523个土壤点位中，超标点位占29.4%。其中，金属冶炼类工业园区及其周边土壤主要污染物为镉、铅、铜、砷和锌，化工类园区及周边土壤的主要污染物为多环芳烃”。这些受到污染的地块，如果不经修复治理即进入流转环节二次开发利用，对生态坏境、人身健康造成的威胁是难以想象的，从上文所述的“常州外国语学校毒地事件”便可见一斑。

“常州外国语学校毒地事件”也并非只是个例，即便算上近些年来各种媒体曝光的类似事故、事件，这些可能也仅是“冰山一角”，恐怕有大量“毒地”处于无人问津、无人治理的状态，或者“神不知鬼不觉”地再次进入了流转环节。

近些年来，“结构调整”一直是政府工作的重中之重，也是一项重要的经济发展目标。不久之前公布的2015年政府工作报告中指出，“结构调整取得积极进展”，“服务业在国内生产总值中的比重上升到50.5%，首次占据‘半壁江山”[4]。早在2001年，国务院办公厅即发文[5]鼓励中心城市根据城市总体规划，调整城市市区用地结构，减少工业企业供地比重，逐步迁出或关闭市区污染大、占地多等不适应城市功能定位的工业企业，转而提高服务业用地比重，将工业企业退出的土地优先用于服务业。

随着工业结构调整和城市用地结构调整的推进，随着一些工业企业易地、搬迁改造、或者退出第二产业、兴办第三产业，腾退出来的场地，尤其是那些地理环境优越的地块，往往成为企业或开发商争抢的“香饽饽”。然而，不少腾退场地，特别是曾经是高污染、高耗能企业生产经营所在地的地块存在着遗留的污染问题未经妥善解决的情况，导致“香饽饽”严重变味变质。

“毒地”问题的“冥顽不化”一方面源于企业事前在污染物排放方面缺乏环保意识，罔顾环保法律法规要求、标准，抱着侥幸心理处置随意，图省事不经适当处理即直接将有毒废水排出或者将危险废物偷偷掩埋在地下。另一方面，很难在事后通过直观的方式及时察觉“毒地”的“毒性”，特别是土壤的污染具有很强的隐蔽性、滞后性；在事后监测分析未及时到位的情况下，若非附近居民出现身体不适甚至于身染重病而向相关部门反映问题，尚无法察觉地块存在污染，而此时距离污染事故的发生通常已有较长时间，或者发生污染事故的企业早已关闭或迁离，难以追究污染的首要责任主体。而“毒地”的修复是一项需要充裕资金投入和成熟技术支持的系统工程，如何组织修复工作、遵循怎样的修复流程、依照何种检测分析标准、如何验收评估修复工作、如何追究责任等长期以来没有明确的、具有强制性效力的答案。这般种种导致了众多“毒地”长期处于无人（愿意）治理的状态。

环境保护部曾不止一次发文[6]要求严控被污染场地的土地流转和开发建设审批。对于拟开发利用的关停并转、破产或搬迁企业场地，未按有关规定开展场地环境调查及风险评估的、未明确治理修复责任主体的，禁止进行土地流转；污染场地未经治理修复的，禁止开工建设与治理修复无关的任何项目；对于影响人居环境安全、饮用水安全等污染隐患突出的被污染场地要优先安排治理。如果是暂不开发利用的关停搬迁企业场地，则应采取隔离等措施，防止污染扩散。如果关停并转、破产或搬迁企业原场地采取出让方式重新供地的，应当在土地出让前完成场地环境调查和风险评估工作；关停并转、破产或搬迁企业原场地被收回后，采取划拨方式重新供地的，应当在项目批准或核准前完成场地环境调查和风险评估工作。经风险评估对人体健康有严重影响的被污染场地，未经治理修复或治理修复不符合相关标准的，不得用于居民住宅、学校、幼儿园、医院、养老场所等项目开发。

上海也出台了针对工业企业场地和市政场地再开发利用为住宅、商业、学校、幼儿园、医院、养老场所、游乐场、公园、体育场、展览馆等环境敏感性用地的风险控制和监督管理的办法[7]。该办法不仅同样禁止在未经治理修复的污染场地上开工建设再开发利用项目，还明确了场地环境状况申报程序、治理修复三个阶段（方案编制、工程施工、工程验收）的要求以及场地环境保护工作的要求。

本着“谁污染、谁治理”的原则，造成场地污染的单位理所应当是承担场地环境调查、风险评估和治理修复责任的首要责任主体。但如果污染场地未经治理已进入流转或者原单位因兼并收购等原因已发生变更或停转关闭，又该如何划分责任主体呢？根据140号文的规定，造成场地污染的单位发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位承担相关责任；造成场地污染的单位已经终止的，由所在地县级以上地方人民政府依法承担相关责任；该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人承担相关责任。环境调查、风险评估和治理修复等所需费用将依据上述责任主体的划分，列入企业搬迁成本、企业改制成本或土地整治成本。

188号文在140号文对责任主体所作界定的基础上，补充了下述两种情形下治理修复责任主体的划分：一则，污染场地经治理修复后在使用过程中重新造成环境污染的，造成场地污染的单位要将该场地恢复到土地供应文件约定的原状；一则，在场地再开发利用建设项目施工过程中发现场地遭受污染并由环保部门确认的，建设单位应立即停止施工，报告场地所在地区（县）人民政府界定责任方，承担场地环境调查、风险评估和治理修复责任，治理修复达到环保要求后，方可继续项目施工建设。

现行规范场地环境调查、风险评估和治理修复的环保标准包括《场地环境调查技术导则》、《场地环境监测技术导则》、《污染场地风险评估技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》，上述标准均已于2014年7月1日起开始实施。环境保护部还发布了《工业企业场地环境调查评估与修复工作指南（试行）》，旨在统筹解决污染场地全过程环境管理中产生的具体操作问题，在前述环保标准的基础上，细化补充了操作要求，并增加了环境监理、修复验收及后期管理的内容。对于修复工作，66号文还提出要加大信息公开力度，相关责任主体应当将场地污染调查评估情况及相应的治理修复工作进展情况等信息，通过其门户网站、有关媒体予以公开，或者印制专门的资料供公众查阅；搬迁关停企业在搬迁过程中的污染防治信息及场地的土壤、地下水环境质量状况也应当予以及时公开。

综上所述，修复责任的划分意味着企业不论因兼并收购或者新建项目或者其他原因成为土地使用权人之前应当对项目所在地块进行全面的环境影响监测评估，查明该地块是否存在污染情况、是否有碍人居环境，据此评估场地的修复工作是否在企业的可控、可承受范围之内。否则，一旦成为“毒地”的土地使用权受让人，不仅要为本不应由自身承担首要责任的污染事故“买单”，在“毒地”未经修复的情况下，还将陷入无法转让、不得开发的“泥沼”。

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