应对反垄断政府调查时“中止调查”的运用——以23份中止调查案件为例
The Application of “Suspending the Investigation” during the Government Antitrust Investigation----Based on the Analysis of 23 Suspending Cases
上海邦信阳中建中汇律师事务所
杨 涛
Boss & Young Attorneys-at-Law
Thomas Yang
反垄断执法立案调查后，企业可以积极借助《反垄断法》第四十五条“中止调查”的规定，向执法机构承诺采取有效措施消除行为影响来争取获得中止调查的结果。[1]获得中止调查的结果后，企业如积极履行所承诺事项，在符合条件的情况下，一般会获得“终止调查”的最终结果。终止调查会产生三方面效果：（1）反垄断执法机构不再调查该行为；（2）反垄断执法机构不再对该行为是否构成垄断行为进行认定；（3）反垄断执法机构将不制裁该行为。因此，终止调查的法律效果实际上等同于反垄断执法机构认定该行为不构成垄断行为。[2]所以，争取获得“中止调查”的结果对于正在接受反垄断执法调查的企业而言需要考虑。本文主要总结了目前（2019年10月19日）公开可查的中止调查的案例，并根据这些案例结合实践经验就如何争取“中止调查”的结果提出一些操作性建议。
After an antitrust case is officially filed,a company can, according to article 45 of the Antitrust Law regardinginvestigation suspending, apply for and try to obtain the result of “suspendingthe investigation” by undertaking to the enforcer to take effective measures toeliminate the impacts as a result of the charged acts. Once obtaining the investigation suspendingapproval, if the company fully effectuates the promised matters, and theimpacts are finally deemed to have been eliminated by the enforcer, a finalresult of “terminating the investigation” would be guaranteed in general, whichwill have results of three aspects: (1) the enforcer no longer investigates thecharged acts; (2) the enforcer will not make any decision on whether the chargedacts constitute a violation of the Antitrust Law; (3) the enforcer will notpunish the company for the charged acts. Therefore, the legal consequence of “terminating the investigation” istechnically equivalent to that the enforcer determines the charged actsconstitute no violation of the Antitrust Law. Given all this, it is evidently necessary for a company under antitrustinvestigation to endeavor to obtain the result of “suspending theinvestigation”. This article is asummary of suspending cases publicly available by far (October 19, 2019), andprovides some practical suggestions regarding how to obtain the suspendingresult through analysis of the cases and our experience (Chinese version only).
正 文
中止调查是一种“经营者承诺制度”，一般是指经营者在反垄断案件的调查过程中，在反垄断执法机构做出最后的裁决之前承诺停止或改变被指控的行为，消除其行为对竞争的不利影响，反垄断执法机构可以终止调查的制度。在有的国家和地区也被称作“和解制度”。其最显著的特征在于节约执法资源，并且能够尽早地消除经营者行为对竞争秩序造成的不利影响。[3]我国《反垄断法》第四十五条对中止调查的前提条件进行了明确规定，一共包括三个方面：
1. 在反垄断执法机关认可的期限内
中止调查的目的从保护竞争的角度包括停止、规制涉嫌违法行为和消除对竞争的不利影响。如果没有时限要求，并不能保证此目的的实现。因此企业所承诺的措施需要在反垄断执法机关认可的期间内完成。
一般而言，该期间是由当事人提出，经反垄断执法机关审核同意。例如在上海公立医疗机构药品集团采购联盟联合抵制交易中当事人提交《关于中止调查报告》的时间是2017年12月5日，承诺整改完成的时间是2018年4月底前完成。
另外应注意并不是所有的整改措施都是统一的完成时间，不同的承诺措施设置的时间会有差别，要根据整改措施的具体情况而定。例如调整合同条款可以较快完成，而内部流程梳理和修改可能需要耗费更多的时间，而让利消费者就需安排不同的促销活动等。
2. 采取具体措施
所谓“具体”，即企业承诺的措施要有可操作性，在实践中可行。如果反垄断执法机关认为企业提供的措施缺乏实践可能性，不会接受中止调查的申请，因为其不具有消除不利影响的前提。至于“可操作性”应当到什么程度，从海昌隐形眼镜一案中可以有所启示。该案中主要承诺了三个事项：
认真自查整改
包括成立“预防垄断行为领导小组”、建立“一事一审查制度”、对线上线下销售环节进行全面、彻底自查等。既有执行组织，也有执行的制度和具体执行对象。
依法开展业务
主要包括修改合同、协议、完善内部合规机制，提升服务和让利消费者。其中让利消费者的具体方式即通过开展多项促销活动的方式让消费者得到实惠。
组织法律培训
使用定期培训，并进行考核的方式组织员工学习《反垄断法》等法律法规。许多企业的合规培训停留在知识普及，但是没有普及效果的检测环节。一些企业会将两个部分合在一起，通过网上答题是方式进行跟踪记录。
总之，整改措施一定要具体可行，并结合前述第一点能够作出时间承诺的尽量做出时间承诺体现良好态度。当然，时间承诺要依整改措施而定，不宜一刀切，这也是可操作性的具体体现。
3. 消除该行为后果
企业承诺具有可操作性的措施后，还需要对该措施的实施与消除危害后果之间的因果关系进行证明。消除涉嫌行为后果是承诺制度保护竞争的直接目标，前述的时限、承诺措施均是为了保证该目标的实现。
一般执法机关会综合考虑行为的性质、持续时间、后果、社会影响等要素来进行评价。例如湖南盐业股份有限公司永州市分公司滥用市场支配地位案中，执法机关就是考虑到其行为“持续时间长、范围广”从而拒绝中止调查。
1. 继续调查将会耗费大量执法资源，可能会造成执法资源的浪费；
2. 该行为产生的不利后果可以通过承诺整改消除，利于实现执法目的；
3. 达成“中止调查”结果并不会对社会公共利益造成不利影响；
4. 执法机关做出这个决定不至于引起争议。
1. 诚恳、良好的态度
1) 积极配合调查；
2) 对涉嫌垄断行为有深刻认识；
3) 已经或正在采取整改措施消除影响，或者及时表明一定会积极整改消除影响。
2. 具体、明确、具有可操作性的整改措施
这个针对不同当事人所处的行业在具体上会有所不同，但是应该包含两方面的内容：（1）整改实体内容；（2）整改的实施步骤或流程，包含时间线；（3）可以预期整改措施的实施可以消除行为后果。结合法律规定总结如下：
a) 涉嫌违法的事实及可能造成的影响；
b) 消除行为影响拟采取的具体措施；
c) 实现承诺的日程安排和保证声明；
例如具体的整改时间表以及整改流程，另外一般都会在最后保证“如果违反承诺，将愿意承担相应法律责任，接受处罚。”这也是积极态度的体现。
d) 全面展开自查自纠，改正目前不合法的行为；
e) 完善相关制度、流程；
f) 加强内部合规培训；
g) 让利消费者等（如有）；
h) 以上整改措施将会如何帮助实现消除行为后果的；
i) 其他。
杨涛，上海邦信阳中建中汇律师事务所张士海律师团队律师, 杨律师从复旦法学院获得法学硕士学位，在反腐败、FCPA、商业贿赂、反垄断、广告、数据合规、隐私、反不正当竞争方面拥有近5年的执业经验。他曾为医疗、医药、医疗器械、食品、汽车零部件、互联网数据中心、快速消费品、游轮等行业的跨国企业提供法律服务，协助客户进行内部反舞弊调查、政府调查、合规审查、法律风险分析并为客户提供切实可行的解决方案。
Thomas Yang, member of Zhang Shihai’s team inBoss & Young Attorney-at-Law, obtained his Juris Master degree from FudanLaw School, is an Associate at Boss & Young with almost 5 years’ experienceserving multinational companies in anti-corruption, FCPA, commercial bribery,antitrust, advertising, data compliance, privacy, anti-unfair competition. Hehas served clients involving industries of, among others, healthcare, pharmaceutical,food, vehicle auto parts, internet data center, and consumers, where heassisted the clients in internal investigation, government investigation,compliance review, and legal crisis analysis and providing practical solutions.