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特别法人的特别之处

我国《民法典》突破大陆法系固有的法人分类模式，创设具有中国特色的“特别法人”，为丰富传统法人的类别体系贡献了中国智慧。农村集体经济组织作为特别法人^[1]，其特别之处根植于特殊的政治经济背景。

上世纪五十年代，新中国展开农村土地改革，废除封建剥削的土地所有制，实现了农民对土地的所有权。其后，历经互助组、初级社、高级社的农业社会主义改造，“农民土地所有权”概念逐渐消亡，从1955年成立高级社开始，农民的土地私有权被农民集体所有权取代。《高级农业生产合作社示范章程》提出“农业生产合作社是社会主义的集体经济组织”，并明确要求“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”。之后出现以乡为单位成立的人民公社，实行“政社合一”制度以及“三级所有，队为基础”的农村土地集体所有制格局。在经历两大运动特殊时期之后，家庭联产承包责任制走进中国农村，人民公社在1982年彻底退出历史舞台。随即，以原来人民公社管辖范围为基础设立乡镇人民政府，在村一级设立村民委员会，同时以集体土地所有权为基础，陆续在乡镇、村、村民小组设立农村集体经济组织^[2]。

了解农村集体经济组织的历史成因，对正确理解农村集体经济组织被确立为特别法人的原由以及《农村集体经济组织法》的制度设计至关重要。

《农村集体经济组织法》第3条提出，“农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量，是提升中国共产党农村基层组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障。”可见，农村集体经济组织肩负着重大的经济、社会和政治任务，国家赋予农村集体经济组织的特殊使命是立法上将其确立为特别法人的根本动因。以下，我们通过《农村集体经济组织法》一些具体制度设计看看农村集体经济组织这位特别法人的特别之处：

以土地集体所有为基础。从起源看，农村集体经济组织是在社会主义改造时期以农民集体土地所有权为基础建立起来的。集体所有是公有制下的抽象概念，在法律层面需要有一个主体担任土地所有权的承载者。重任落在农村集体经济组织身上，历经淬炼，始终肩负。《民法典》规定农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，并在法律上正式明确了农村集体经济组织依法代表集体行使所有权的职责^[3]。《农村集体经济组织法》亦规定农村集体经济组织以土地集体所有为基础，并依法代表成员集体行使所有权^[4]。作为集体土地所有权承载主体代表成员集体行使所有权是农村集体经济组织的历史使命和法定职责，是其建立、存续并将长期持续发展的最根本基础，也是农村集体经济组织区别于其他任何主体的最特别之处。

不可破产。除了土地，农村集体经济组织的原始财产还包括社会主义改造时期农民加入合作社投入的耕畜、大型农具等生产资料。经过60多年的发展，特别是2016年全面开展农村集体产权制度改革以来，农村集体经济组织经营管理的财产除了土地等资源性资产外，还包括多年积累的经营性资产以及财政投入形成的资产。因此，农村集体经济组织的财产呈现出历史性、多元性和复杂性，承担着保障集体和成员基本权益的功能作用，也使得其自身兼具经营性和公益性。因此，为了确保土地集体所有制不改变、确保集体经济保障功能不缺位，农村集体经济组织不能破产^[5]。

财产不可分割性。集体经济组织只是集体财产所有权的代行主体，其管理（包括登记在其名下）的财产归成员集体所有。集体所有是公有制下的集体经济，与共有存在着本质区别。共有，无论按份共有还是共同共有，都是私有经济，不是公有制下的集体所有。基于集体资产的公有制属性，集体资产不能分割到成员个人^[6]，成员在退出时也不能要求分割财产^[7]。

地域性和成员封闭性。农村集体经济组织是按照农村一定地域即镇村组边界划分的，边界范围内的土地是其核心的生产资料。因此，《农村集体经济组织法》第2条将农村集体经济组织界定为“区域性经济组织”。同时，农村集体经济组织成员也是特定地域范围内一个相对封闭群体，成员身份具有身份专属性，不得转让，取得成员身份需要满足严格的认定标准和确认程序（具体见本文“农村集体经济组织成员及成员权益保护”）。

以上这些特别之处，使得农村集体经济组织不仅有别于公司等营利法人，还有别于事业单位、社会团体这些非营利法人，而且，与其他特别法人（如农民专业合作社）也存在本质区别。

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农村集体经济组织成员

及成员权益保护

目前各地关于农村集体经济组织成员确认的标准不一，各地司法实践的差异较大，影响司法权威性，亟待立法统一。《农村集体经济组织法》首次从法律层面对农村集体经济组织成员做出定义^[8]，确立了成员确认标准的三要件，即户籍（户籍在或曾经在集体）、稳定权利义务关系（与集体形成稳定的权利义务关系）、基本生活保障（以土地等集体财产为基本生活保障）。这与近期最高人民法院的司法裁判观点相一致，即“集体经济组织成员身份的判断，应以户籍为基本原则，同时以是否形成较为固定的生产生活关系为条件进行充分考虑，也就是要对当事人的户口登记情况、生产生活状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等综合因素认定，并同时尽量尊重当地村民自治意志及习惯性做法”^[9]。其中，户籍为形式标准，便于提高确认效率；稳定权利义务关系和基本生活保障为实质标准，从集体的生产、运作、管理和生存生活保障的角度，体现实质正义，既不能出现因成员身份得不到确认导致成员权益落空的情形，也要避免“两头占”、“空挂户”侵害集体利益的现象。

《农村集体经济组织法》确定了成员确认标准的基本框架，对于实践中纷繁复杂的具体情形，法律授权各省、自治区、直辖市结合各地实际情况对农村集体经济组织的成员确认制定地方性法规^[10]，这是务实合理的做法。

2. 成员身份的取得

《农村集体经济组织法》第12条第1款规定由农村集体经济组织成员大会根据成员确认标准依法确认农村集体经济组织成员。第12条第2款进一步规定，因成员生育而增加的人员“应当”确认为集体经济组织成员，对于因成员婚姻、收养或政策性移民等原因增加的人员“一般应当”确认为集体经济组织成员。

对于因成员婚姻、收养或政策性移民等原因而增加的人员，立法强调对这些人员的保护，目的是避免出现“两头空”、基本生活保障缺失等情况，所以规定“一般应当”将其确认为成员。但是，这并不意味这些人员必然会取得成员所在集体经济组织的成员身份。例如，因成员结婚而嫁到本村的人员如果仍然是其他农村集体经济组织的成员，就不能将其确认为成员所在农村集体经济组织的成员。相比之下，因成员生育而增加的人员取得成员身份更具应然性，因为较之“一般应当”，立法使用了“应当”一词^[11]，似乎有“当然取得身份”之意。这与我国加强未成年人权利保护的原则相一致，但随之产生一个实践中的疑问，成员生育的新生儿取得成员身份是否需要满足“户籍”要件？这有待澄清。

3. 成员身份的丧失

根据《农村集体经济组织法》，导致集体经济组织成员身份丧失的情形可以分为两类：一类是因成员自愿退出而丧失^[12]；一类是因法定事由而丧失，具体包括成员死亡、丧失中国国籍、已取得其他农村集体经济组织成员身份、已成为公务员（聘任制除外）以及法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他情形^[13]。几个值得关注的要点，如下：

其一，不能因为农民进城落户就认定其丧失集体经济组织成员身份。随着城乡融合发展推进，我国已取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，并鼓励农民进城落户，不得因为农民进城落户而剥夺或限制农民享有的集体权益^[14]。

其二，成员自愿退出时，可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿，即有偿退出。但是，当出现导致成员身份丧失的法定事由时，法律没有赋予相关人员获得补偿的权利。

其三，成员因成为公务员（聘任制除外）或已经取得其他集体经济组织成员身份而丧失本农村集体经济组织成员身份的，可以与农村集体经济组织协商在一定期限内保留其已经享有的相关权益。这里所称“相关权益”是个宽泛的概念，不局限于财产权益^[15]。这可能是出于鼓励优秀农村基层干部加入公务员队伍的考虑^[16]，但具体哪些属于可以通过协商保留的权益，有待进一步探讨并在实践中具体把握。

其四，对于实践中争议较大的国企和事业单位工作人员，法律并未明确是否丧失成员身份，有待实务中各地根据区域特点通过地方立法或农村集体经济组织章程制定具体规则。

4. 对非成员优秀人才的鼓励机制

《农村集体经济组织法》第13条列举了农村集体经济组织成员的具体权利，包括选举和被选举权、参与决策权、知情权、监督权、集体土地承包权、宅基地使用权、土地征收补偿分配权、集体收益分配权等。拥有农村集体经济组织成员身份，是享有农村集体经济组织成员权益的前提条件。但为了鼓励非成员优秀人才投身农村集体经济发展，《农村集体经济组织法》设置了特别鼓励机制，即对于长期在农村集体经济组织工作、对集体做出贡献的非农村集体经济组织成员，经成员大会全体成员四分之三以上同意，可以享有集体收益分配权、农村集体经济组织提供的服务和福利以及法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他权利^[17]。同时，毕竟这些人员不是集体成员，出于对公有制属性的保护，这些人员不应享有选举和被选举权、表决权等集体成员身份专属性权利或土地承包权、宅基地使用权等因集体土地所有权而产生的权利。

5. 加强农村妇女权益保护

此次立法的一大亮点，就是突出对农村妇女权益的保护。《农村集体经济组织法》在总则中确立了男女平等原则，并通过一系列具体制度设计为保障农村妇女合法权益提供了有力支撑。一是明确妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益^[18]；二是从制度层面明确了“外嫁女”等特殊女性群体的农村集体经济组织成员身份的确认原则，强调农村集体经济组织成员不因离婚、丧偶等原因而丧失成员身份^[19]，且在农村妇女结婚后，无论是“从夫居”还是仍在娘家居住，只要是未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织都不得取消其成员身份^[20]；三是与《妇女权益保障法》等现行法律相衔接，规定了检察公益诉讼制度，明确农村集体经济组织成员身份确认时侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损的，检察机关可以发出检察建议或者依法提起公益诉讼^[21]。这些规则都更有利于妇女在面临成员身份确认纠纷及成员权益受侵害等情形下依法进行维权。

6. 成员权益保护的司法救济路径

此次立法为成员权益保护确立了多渠道的司法救济路径。

对确认成员身份的异议之诉。长期以来的司法实践中，涉及农村集体经济组织成员身份的纠纷不被法院受理的情况在我国许多地区普遍存在，法院往往以相关问题属于村民自治范畴为由不予受理或驳回起诉，而行政机关则因缺乏职权依据而无法对集体经济组织成员身份进行认定。这也导致在部分侵害集体经济组织成员权益纠纷中，当事人因其成员身份不能得到确认而无法获得包括收益分配等权利救济。《农村集体经济组织法》第56条第1款明确规定，对确认农村集体经济组织成员身份有异议的，可直接向人民法院提起诉讼。这为农村集体经济组织成员身份确认纠纷明确了司法救济路径。

理事、监事、主要经营管理人员损害农村集体经济组织利益的成员代表诉讼。《农村集体经济组织法》从法律层面首次确立了农村集体经济组织成员代表诉讼制度。根据第60条的规定，如果农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员未尽忠实勤勉义务给农村集体经济组织造成损失，理事、监事未及时以农村集体经济组织名义起诉主张损害赔偿的，符合条件的成员可以为农村集体经济组织的利益，以自己的名义提起诉讼（详见本文“内部治理”相关内容）。

对集体决定侵害少数成员合法权益情形的司法救济。《农村集体经济组织法》第57条规定，农村集体经济组织成员大会、成员代表大会、理事会或负责人作出的决定侵害成员合法权益的，受侵害的成员可向法院起诉要求撤销该决定^[22]。这是为了避免集体自治权利滥用造成对少数成员合法权益的侵害。撤销权适用除斥期间，受侵害的成员自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内或者自该决定作出之日起五年内未行使撤销权的，撤销权消灭。

其他侵害成员权益情形的司法救济。《农村集体经济组织法》第56条第1款规定，农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的，当事人可以直接向人民法院提起诉讼。立法明确了农村集体经济组织相关纠纷的可诉性，但是过于宽泛，容易在司法实践中由于原被告适格性标准不明、成员自治与司法介入界限不清等因素影响法院受理案件，建议最高人民法院出台有关司法解释予以明确并对现有民事案件案由中的“侵害集体经济组织成员权益纠纷”作进一步细化，以保障成员权利司法救济途径的确定性。

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农村集体经济组织

的内部治理

1. 农村集体经济组织章程

《农村集体经济组织法》规定农村集体经济组织应当制定符合法律规定的章程^[23]，并要求国务院农业农村主管部门根据《农村集体经济组织法》和其他有关法律法规制定农村集体经济组织示范章程^[24]。实践中，各农村集体经济组织基本都根据地方法规制定了自己的章程，国务院农业农村部也曾于2020年发布了《农村集体经济组织示范章程（试行）》，但包括《示范章程（试行）》在内的这些章程版本都与《农村集体经济组织法》存在诸多不符和冲突，需要根据《农村集体经济组织法》做重大完善。

章程是农村集体经济组织的纲领性文件，对农村集体经济组织运行至关重要。《农村集体经济组织法》在做出明确强制性规定之余，在农村集体经济组织治理、集体资产管理和成员权利保护等方面均给农村集体经济组织自治留下空间，可以在章程中自行规定。在不违反《农村集体经济组织法》的前提下，充分利用自治空间完善章程条款，既是各区域结合本地实际因地制宜的必要，也是各农村集体经济组织提升集体资产和集体成员保护司法救济效果的必要，应当高度重视。

2. 治理结构

农村集体经济组织采用成员大会（成员代表大会）、理事会、监事会的三层治理结构。

成员大会由具有完全民事行为能力的全体成员组成，是农村集体经济组织的权力机构。《农村集体经济组织法》对成员大会法定职权与表决机制的设置充分体现出集体事务由集体决策的公有制特征。在决策事项层面^[25]，成员身份确认、集体经济发展、集体资产处置、投资等重大事项、集体收益等的分配、集体经营管理与人事管理^[26]均由成员大会决策。在表决机制层面^[27]，成员大会一律实行“绝对多数决”原则，即成员大会实行一人一票的表决方式，必须有三分之二以上具有完全民事行为能力的成员参加方可召开，所议事项必须经成员大会全体成员三分之二以上同意方可通过，并明确规定农村集体经济组织自行制定的章程不得降低标准。

根据《农村集体经济组织法》^[28]，农村集体经济组织成员较多的，可以设立成员代表大会，一般每五户至十五户选举代表一人，代表人数应当多于二十人，并且有适当数量的妇女代表。成员代表大会并非“全权”代表，对于修改章程、确认成员身份、土地承包方案、宅基地使用方案、集体经营性财产收益权份额量化方案、土地补偿费分配使用方案、农村集体经济组织合并分立等直接影响成员权益的重大事项，必须由成员大会行使决策权。对于成员代表大会决策事项，也采用“绝对多数决”，即应当经全体成员代表三分之二以上同意才可通过。

农村集体经济组织设理事会，一般由三至七名单数成员组成，理事会成员之间应当实行近亲属回避，理事长是农村集体经济组织的法定代表人。理事会对权力机构成员大会、成员代表大会负责，主要负责召集主持权力机构会议、执行权力机构的决定、起草应提交权力机构决策事项相关的文件、对主要经营管理人员及其报酬提出建议、执行管理集体财产和财务的事务、代表农村集体经济组织签署合同及监督履行等。理事会会议应当有三分之二以上的理事出席，实行一人一票的表决方式，决策事项应经全体理事过半数同意^[29]。

关于理事是否必须是本集体经济组织成员，理论界存在较大争议，实践中也存在非成员担任理事的情形（有的地方将非成员理事称为外部理事）。允许非成员担任理事，有利于吸引外部经营管理人才参与农村集体经济组织经营管理，助力乡村经济发展，还可避免因人情束缚做出非理性的决策。《农村集体经济组织法》第15条允许为集体做出长期贡献的非成员享有集体收益和福利待遇，也包含了吸引外部人才的用意^[30]。但是，关于理事是否限于成员这个问题，《农村集体经济组织法》没有给出很明确的答案，而且分别使用了“成员”、“理事会成员”、“理事”^[31]来指称理事会内设成员，更易产生理解上的混淆，有待澄清。

监事会是农村集体经济组织的监督机构，成员较少的，可设监事一至二人，行使监督理事会执行成员大会和成员代表大会决定、监督检查集体财产经营管理情况、审核监督本农村集体经济组织财务状况等内部监督职权，必要时可以组织开展内部审计。理事会成员、财务人员、会计人员及其近亲属不得担任监事会成员或者监事^[32]。

《农村集体经济组织法》没有规定农村集体经济组织需要设置经理，只提及“主要经营管理人员”的概念，却没有界定主要经营管理人员的范围和职权。一般认为，主要经营管理人员应负责具体执行农村集体经济组织的日常经营管理事务，至少包括财务负责人，具体需要农村集体经济组织根据实际情况确定并建议在章程中予以明确。

《农村集体经济组织法》第35条规定，农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员应当履行诚实信用、勤勉谨慎义务，不得有下列行为：（一）侵占、挪用、截留、哄抢、私分、破坏集体财产；（二）直接或者间接向农村集体经济组织借款；（三）以集体财产为本人或者他人债务提供担保；（四）违反法律法规或者国家有关规定为地方政府举借债务；（五）以农村集体经济组织名义开展非法集资等非法金融活动；（六）将集体财产低价折股、转让、租赁；（七）以集体财产加入合伙企业成为普通合伙人；（八）接受他人与农村集体经济组织交易的佣金归为己有；（九）泄露农村集体经济组织的商业秘密；（十）其他损害农村集体经济组织合法权益的行为。

按照第60条的规定，农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员执行职务时违反法律法规或农村集体经济组织章程，给农村集体经济组织造成损失的，理事会、监事会或监事应当提起诉讼，要求前述人员承担赔偿责任。第60条进一步规定，如果理事会、监事会或监事未及时起诉，十名以上具有完全民事行为能力的成员可以书面请求监事会或监事起诉，仍未及时起诉的，前述提出书面请求的成员可以为农村集体经济组织的利益，以自己的名义提起诉讼，即提起成员代表诉讼。

这是此次立法的一大亮点，确立了追究理事、监事、管理人员损害赔偿责任的可诉性，成员代表诉讼制度则进一步强化了对集体资产及集体成员权益的保护。农村集体经济组织的理事、监事和主要经营管理人员^[33]务必引起重视，了解、理解并履行自身的忠实勤勉义务。在交叉任职情况下，这对兼任职务的村党组织领导班子成员、村民委员会成员对农村集体经济组织的专注度和尽责度提出了更高要求。