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集体财产管理及收益分配

基于代为行使集体所有权的法律定位，农村集体经济组织的主要职能就是集体财产的经营管理和收益分配，具体体现在《农村集体经济组织法》第五章。

1. 集体财产的范围与分类

按照2016年中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，农村集体财产可分为资源性财产、经营性财产和非经营性财产。《农村集体经济组织法》第36条列举了七项具体的集体财产（另有一项为兜底即“集体所有的其他财产”），其中“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”属于资源性财产，“集体所有的教育、科技、文化、卫生、体育、交通等设施和农村人居环境基础设施”属于非经营性财产。关于集体经营性财产，按照《农村集体经济组织法》第40条第2款的界定可以分为两类，一类是集体所有的资金、建筑物、农业生产设施、无形资产、接受帮扶捐赠等形成的财产以及对外投资形成的股权及其他投资性权利，还有一类是从资源性资产所有权中分离出来的可以依法入市、流转的资源性资产的用益物权。

2. “三块地”与集体经营性财产

关于可以依法入市、流转的资源性资产的用益物权，农村“三块地”（农村土地、集体经营性建设用地和宅基地）改革是重点，是全面推进乡村振兴的重要举措。《农村集体经济组织法》第38、39条分别对农村土地经营权和集体经营性建设用地使用权这“两块地”的流转和入市作出原则性规定。就农村土地经营权流转而言，《民法典》和《农村土地承包法》已明确规定流转期限为五年以上的土地经营权具有登记能力，以物权的公示公信效力保护中长期的土地流转关系，为农业生产适度规模化、农地抵押融资、社会资本投资农业提供了产权制度保障。关于集体经营性建设用地入市，自2015年推行入市试点以来，已在入市管理、收益分配等方面形成了一系列制度性成果，2019年修订的《土地管理法》将集体经营性建设用地入市写入法律，多地区积极探索集体建设用地入市的实施路径^[34]，以推动建立城乡统一的建设用地市场，增强乡村产业发展用地保障能力和增加农村集体经济组织和农民的财产性收入。所以，这“两块地”可以纳入集体经营性财产。宅基地改革在“三块地”改革中最为独特、最为敏感，宅基地“三权分置”改革尚在试点探索中，目前宅基地使用权虽然是土地资源的用益物权但其仍然不具市场流通性，不满足“可以依法入市、流转”的条件，所以不属于经营性财产。

3. 集体收益分配的份额量化机制

《农村集体经济组织法》第40条第1款规定“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据”。2016年《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中曾提出“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”。在后续的集体资产股份合作改革实践中，出现了将“股”理解为“资产份额属性”即私有产权份额的误读。此次立法将《意见》中的“经营性资产”调整为“经营性财产的收益权”，是为了消除这方面的误解，因为公有制集体财产是不能分割的。基于农村集体经济组织的公有制属性，成员对集体资产享有的不是私有制属性的股权（股份）或资产份额，而是按照公有制分配模式获得相应的分配，即成员按照其在本集体经营性财产收益权的量化份额获得分配。虽然理论界和实务界对《农村集体经济组织法》第40条仍存在一定争议，但既然立法如此，接下来应该重点考虑如何在实践中落实该条确立的量化分配机制。例如，采用什么标准进行份额量化，按成员人数平均量化还是按农龄还是其他适当标准？是采用全国统一标准还是由各地方根据实际情况自行规定？诸如此类。《农村集体经济组织法》第40条第3款将制定集体经营性财产收益权量化具体办法的任务交给国务院农业农村主管部门。

4. 集体收益的分配

根据《农村集体经济组织法》第42条和财政部、农业农村部2021年发布的《农村集体经济组织财务制度》（财农〔2021〕121号）有关规定，农村集体经济组织当年收益在弥补以前年度亏损、提取公积公益金后，剩余的可分配收益按照量化给成员的集体经营性财产收益权份额进行分配，其中公积公益金的具体比例由农村集体经济组织章程确定。《农村集体经济组织法》规定了集体收益分配的基本原则，在具体实践中，还需要结合各地方以及各农村集体经济组织的实际情况具体实施，兼顾农村集体经济发展和成员收益分配。例如，

集体建设用地出让、出租形成的收益，属于资源性财产的收益（即基于集体土地所有权形成的收益）还是经营性财产的收益（即基于集体土地使用权形成的收益），仍有争议。有些地方规定集体经营性建设用地出让出租的收益不得直接分配，应当在用于再投资后形成经营收益，方可依法向成员分配。

土地补偿费，根据财政部2023年发布的《农村集体经济组织会计制度》（财会〔2023〕14号），计入农村集体经济组织所有者权益项下的公积公益金。《农村集体经济组织法》第42条规定公积公益金应“用于弥补亏损、扩大生产经营等”。实践中，一些地方将土地补偿费计入公积公益金主要用于发展农村集体经济，土地补偿费通过活期取得的银行利息收益仍作为土地补偿费资金管理，通过定期存款、投资方式取得的年度收益可作为农村集体经济组织的当年收益。

5. 信息披露制度

《农村集体经济组织法》特别强调了农村集体经济组织的信息披露制度，要求农村集体经济组织向农村集体经济组织成员定期公布财务情况、及时公布集体财产使用管理情况和涉及农村集体经济组织及其成员利益的重大事项^[35]，要求编制年度经营报告、年度财务会计报告和收益分配方案并在成员大会或成员代表大会召开十日前提供给成员查阅^[36]，并要求农村集体经济组织接受审计监督，由县级农业农村主管部门、乡镇政府、街道办事处对其开展定期审计、专项审计^[37]。

农村集体经济组织信息披露制度与农村集体经济组织成员的知情权，是硬币的两面。《农村集体经济组织法》第13条赋予成员“查阅、复制农村集体经济组织财务会计报告、会议记录等资料”的权利，但在知情权的行使程序、行使范围、行使方式等方面均存在诸多不确定性。例如，《农村集体经济组织法》对于成员知情权的行使程序没有任何规定^[38]，或者按照第46条“会前十日”的规定^[39]，可以理解为知情权行使仅限于该期间？又如，“财务会计报告、会议记录等资料”中的“等”具体包括什么内容，是否包括原始凭证^[40]？再如，“查阅”和“复制”这两种行权方式是否有必要针对不同对象区别适用？这些仍有待从立法实施后的实践中总结经验再做判断。

6. 集体资产担保

农村集体经济组织能否提供担保？如果能，是否仅能为自身债务提供担保，不得为他人债务提供担保？《农村集体经济组织法》规定，农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员不得“以集体财产为本人或者他人债务提供担保”^[41]，“否则该担保无效”^[42]。这里的“他人”可能存在两种理解：一种是严格按法条字面意思理解，即“他人”是指“本人”（即理事、监事、主要经营管理人员）之外的任何其他人，也包括“本人”所在的本农村集体经济组织在内，这实际上是禁止农村集体经济组织提供担保，但这与《农村集体经济组织》第23条第3款允许农村集体经济组织在发生合并时向债权人提供担保^[43]是相冲突的；另一种理解，“他人”不包括本集体经济组织，而是指本农村集体经济组织之外的其他主体，换言之，农村集体经济组织不得为其他主体的债务提供担保但可以为自身债务提供担保^[44]（《农村集体经济组织》第23条第3款就是农村集体经济组织为自身债务提供担保）。本文倾向于第二种理解，但兹事重大，建议在实施条例或司法解释中澄清^[45]。

在农村集体经济组织能够提供担保的情况下，需要进一步明确的是提供担保的决策程序。《农村集体经济组织法》对此留白。担保行为对集体财产产生重大影响，应当由成员大会决策，但具体属于《农村集体经济组织法》第26条第1款的哪一项？如果因为担保涉及集体财产的处分而将其纳入第（八）项^[46]，则担保必须由成员大会决策，不得交由成员代表大会决策；如果将担保笼统视作重大事项而纳入第（十一）项^[47]，则可以交由成员代表大会决策。具体尚待明确。

市场主体，是指以营利为目的从事经营活动的主体^[58]。农村集体经济组织肩负着重大社会及政治使命，其社会效益目标要高于经济效益目标，不是纯粹的营利性主体，而且鉴于其特别法人的特殊性，其不宜直接参与充分的市场竞争，只能从事较低风险的市场经营活动并且对外应当承担有限的风险。2021年国务院通过的《市场主体登记管理条例》所列举的市场主体没有包含农村集体经济组织。《农村集体经济组织法》第6条第3款规定“农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体”，也可以看出立法将农村集体经济组织区别于市场主体。此外，从登记角度看，市场主体在市场监督管理部门登记^[59]，农村集体经济组织在农业农村主管部门登记^[60]，这也说明农村集体经济组织不属于市场主体。

虽然农村集体经济组织有别于市场主体，但并不意味其不能与市场相互融合。农村集体经济组织依法对外出让、出租集体经营性建设用地使用权、基于承包户的委托向工商企业等社会资本流转农村土地等行为，都是农村集体经济组织以自己名义直接参与市场活动。此外，农村集体经济组织投资设立市场主体再以该被投主体名义参与市场行为，是《农村集体经济组织法》指出的集体经济参与市场活动的有效实现形式。

农村集体经济组织对外投资需要注意以下几点。其一，农村集体经济组织对外投资只能承担有限责任，即以其出资为限承担市场风险和债务责任^[61]。因此，农村集体经济组织不能成为合伙企业中的普通合伙人^[62]。值得关注的是，如果农村集体经济组织与被投公司存在人格混同情形，应当适用公司人格否定规则即由农村集体经济组织对被投公司债务承担连带责任，还是农村集体经济组织仍受“有限责任”保护，尚待实践考证。其二，农村集体经济组织对外投资，属于应当由成员大会或成员代表大会经全体成员或全体成员代表三分之二以上同意方可通过的决策事项。其三，《农村集体经济组织法》鼓励农村集体经济组织探索通过经营性财产参股方式发展新型农村集体经济^[63]。按照该法对经营性财产的界定，除了以货币资金，农村集体经济组织还有权以可以依法入市、流转的财产用益物权、建筑物所有权、无形资产、股权等非货币资产作价入股。

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结语

《农村集体经济组织法》将于2025年5月1日正式实施。从《农村集体经济组织法》体现出的规划看，国家层面将出台相关配套制度，如农村集体经济组织登记办法、集体经营性财产收益权量化办法、审计办法、《农村集体经济组织示范章程》等，具体由国务院农业农村主管部门制定。地方上需结合地方实际制定相关地方性法规，包括确认农村集体经济组织成员的地方细则、本地区的《农村集体经济组织示范章程》等。任重道远，当共同关注与支持。

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