《劳动合同法》第四条规定：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”

依据上述规定，对于用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度，应当通过民主程序制定与修改，但对于不直接涉及劳动者切身利益的规章制度，例如印章管理制度、档案管理制度等用人单位操作流程类的规章制度，一般认为属于用人单位的经营自主权范畴，制定与修改无需履行民主程序。除非特别指出，下文讨论的规章制度均指直接涉及劳动者切身利益的规章制度。

从《劳动合同法》第四条本身解读，用人单位在制定和修改规章制度时，需要依次完成以下几步：首先，修改方案应经职工代表大会或者全体职工讨论，由职工或职工代表大会对修改方案提出意见；其次，用人单位需与工会或者职工代表就修改方案平等协商，确定并通过规章制度；最后，企业应将经前述民主程序通过的规章制度向全体职工进行公示和告知，确保修改后的规章制度已经向全体职工送达。

尽管有前述法律规定，实践中不同地区对讨论协商的具体要求不尽相同；此外，现实中存在大量用人单位没有建立职工代表大会制度或者工会组织，对于这些用人单位而言如何合法高效地实行民主程序值得关注。为此，我们结合具体案例对于实践操作中的规章制度修改流程说明如下：

1. 职工代表大会或全体职工讨论方案、提出意见

关于讨论的形式，实践中最为常见的做法是用人单位召开职工代表大会或职工大会讨论相关问题，这一做法已在司法实践中得到了普遍认可。但现实中存在大量用人单位出于时间成本等因素考虑，难以通过召开的会议方式进行讨论，特别是受疫情影响，目前部分用人单位采取远程办公模式，不具备召开实际会议的条件。对此，我们认为，讨论的目的在于用人单位向劳动者征求意见，这一过程的实现不应当局限于“召开会议”这一种方式。这一观点在司法实践中也得到了广泛认可，例如，杭州市中级人民法院在（2019）浙01民终6205号一案中认为公司通过电子邮件邀请全体职工讨论并征求意见符合民主程序的要求，而在（2015）沪二中民三（民）终字第1430号一案中上海市第二中级人民法院则认可用人单位以召开视频会议的方式征求职工意见。因此，实践中用人单位可以根据自身实际情况的需要选择讨论的方式，但需要注意的是，无论采用何种方式与职工讨论并征求意见，用人单位均应当保留讨论的相关证据。

2. 就方案与工会或者职工代表平等协商

关于“平等协商”的含义存在两种观点，一种观点认为平等协商仅仅是对企业在制定、修改规章制度过程中的程序性要求，即企业享有制定和修改规章制度的单方面决定权。另一种观点则认为平等协商属于实质性要求，即制定、修改的规章制度必须经过工会或者职工代表的同意才能实施。对于这一问题，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会曾在编著的《中华人民共和国劳动合同法释义》[1]一书中作出解答，其指出，针对《劳动合同法》第四条，立法过程中曾有过用人单位的“单决权”和用人单位和劳动者“共决权”之争，最后综合考虑各方意见的结果是“先民主，后集中”，在充分听取意见，经过民主程序后，由用人单位确定。即职工参与民主程序不影响用人单位的单独决定权。

从司法实践来看，大部分法院也认可了用人单位在履行民主程序中的“单决权”，即企业可以最终决定规章制度的制定修改内容，只是在行使这一单方决定权的过程中需要完成与员工一方协商的程序。例如，淮安市中级人民法院在（2014）淮中民终字第1207号一案中就认为，民主程序的规定只要求用人单位制定规章制度时需要与工会或职工代表协商确定，但实施规章制度的最终决定权仍在用人单位。

关于尚未建立工会或职工代表大会制度的用人单位如何履行协商程序，我们认为，要求用人单位与职工代表或工会协商的依据在于他们能够体现全体职工的意志，即重点在于是否存在代表全体职工意志的主体参与民主程序。那有什么能比全体职工自身更能代表“全体职工”的意志呢？因此，对于未能建立工会或者职工代表大会制度的用人单位，我们认为可以通过直接与全体职工协商的方式实现这一程序，这一观点在司法实践中也得到了大量法院的支持。例如，在（2019）浙01民终6205号一案中，杭州市中级人民法院认为，经全体员工讨论并征求意见的《员工纪律制度》符合法定程序。类似的，在（2016）苏02民终字第4号一案中，无锡市中级人民法院认为，用人单位通过召开全体员工讨论会制定的《员工手册》等规章制度在告知员工后，对员工具有约束力。但从防范用工风险、规范化公司管理的角度而言，我们仍建议公司应当建立职工代表大会制度和工会制度。

3. 向员工进行公示

为使修改后的规章制度对员工产生效力，在履行民主程序后，企业还应当向员工公示修改后的规章制度。实践中对于公示告知的形式要求较为宽松，例如，企业可以在工作场所或公告栏进行张贴，召开培训会，将修改后的规章制度印制发放给员工，以及在公司内网公示并及时通知员工查看等，这些公示方式在司法实践中均得到了法院的普遍认可。因此，企业可以根据自身的实际情况选择公示方式。值得注意的是，为了最大限度地减少法律风险，无论是通过何种方式向员工公示，我们建议企业均需要保存向员工公示的相关证据，例如员工的签收记录、召开培训会的视频、向员工告知可以登录内网查询的电子邮件原件等。

实践中较为常见的情况是用人单位仅向劳动者公示了规章制度，但未就该规章制度履行相应的民主程序，那么此类规章制度是否还对劳动者产生约束力？实践中各地区法院对此裁判观点不一。从国家层面来看，最高人民法院曾在2012年公布的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（四）（征求意见稿）》第七条中规定：“《劳动合同法》施行后，用人单位制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项，未经劳动合同法第四条规定的民主程序，不能作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”但这一条并未出现在最终正式公布的司法解释中。这也恰恰反映出司法实践中对于未经民主程序的规章制度的效力问题确实存在一定争议。劳动法的实践具有较强的地域色彩，不同地区依据当地政策和实际情况对于同一法条的适用可能存在不同解读，因此，在最高人民法院未能以司法解释的形式在全国范围内统一裁判标准的情况下，各地法院可以结合当地规定和案件具体情况作出判断。

以浙江省为例，浙江省高级人民法院发布的《关于审理劳动争议案件若干问题的意见（试行）》（2009年4月16日生效）第三十四条规定第2款“《劳动合同法》实施后，用人单位制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，未经过该法第四条第二款规定的民主程序的，一般不能作为人民法院审理劳动争议案件的依据。但规章制度或者重大事项决定的内容不违反法律、行政法规、政策及集体合同规定，不存在明显不合理的情形，并已向劳动者公示或告知，且劳动者没有异议的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”因此，浙江省的规定更多从“实体正义”角度考虑，在规章制度内容不存在明显不合理的情况下，倾向支持规章制度有效，不苛求用人单位严格履行其制定修改的民主程序。

但值得注意的是，前述意见中规定在规章制度未经民主程序但已向劳动者告知且其无异议的情况下，规章制度也只是“可以”作为法院审理劳动争议的依据，故法院对是否引用这类规章制度有一定自由裁量空间，不代表法院在具体案件中必然将这类规章制度作为裁判依据。例如，在（2015）浙甬民一终字第340号一案中，用人单位在劳动者入职时已向其发放了员工手册，但宁波市中级人民法院认为，用人单位未能提供员工手册系经民主程序制定的证据，因此不能作为用工管理的依据。

就我们的经验而言，近年来各地区法院对规章制度民主程序的审查存在从严趋势，即便是在存在前述意见的浙江地区，以及存在类似规定的深圳等地，近年来均存在案例在用人单位已向劳动者送达规章制度的情况下，法院仍认为规章制度未经民主程序制定，不能作为用工管理的依据。因此，用人单位应当谨慎对待规章制度的制定与修改，根据自身实际情况和相关法律规定履行相应程序，避免程序瑕疵引发的制度效力问题。

[1] 《中华人民共和国劳动合同法释义》第16页，信春鹰主编，法律出版社2007年7月第1版