文 | 裘一凡

一、 背景

（一）全国统一大市场建设的需求

2022年3月，国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》），明确提出通过推进统一市场建设，实现全国市场规则的一体化，打破地方保护主义与市场分割。这一意见的提出，标志着国家在市场化改革进程中，进一步强化了竞争政策的基础地位，试图通过统一的市场机制，推动商品、服务和资本等要素在全国范围内自由流动，从而提升资源配置效率。《意见》不仅强调了公平竞争的重要性，还通过推动法制建设、完善监管体系等措施，为全国统一市场的构建奠定了坚实的基础。

为了推进这一目标，2024年8月，《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）正式施行。《条例》进一步从法律上明确了各级政府在制定和实施政策过程中，必须审查政策对市场竞争的影响，禁止出台违反公平竞争原则的政策措施。《条例》的实施旨在破除地方政府以往过度依赖财政激励、税收返还等手段进行招商引资的做法，推动公平、透明的市场环境。

（二）地方政府经济发展的现实困境

尽管国家大力推动全国统一大市场的建设，但地方政府在地方经济发展过程中依然面临双重压力。一方面，在全球经济大势下行的环境下，地方经济增速放缓，企业外流、消费降级等现象逐渐加剧，但地方政府需要稳定经济增长和财政收入；另一方面，在统一市场建设的框架下，地方政府的招商政策空间受到限制，过去依赖财政补贴、税收优惠等手段吸引企业迁入、投资的做法，因《公平竞争审查条例》的施行而面临挑战。

在地方经济发展的现实需求与全国统一市场建设的长远目标之间，地方政府需要在推动经济发展的同时，严格遵守公平竞争原则，防止在招商引资等过程中出现市场扭曲、地方保护主义等不良现象。

（三）招商引资新方式：政府产业引导基金

传统的招商引资方式依赖于地方政府通过税收优惠、财政补贴、土地优惠等政策，以吸引国内外企业投资。然而，这种方式在带动区域经济发展的同时，伴随了地方政府之间的“政策竞争”现象，甚至滋生出过度竞争和资源浪费。各地政府在招商过程中往往会通过增加优惠力度和补贴来吸引企业入驻，形成了地区间的产业扶持“军备竞赛”。这种模式虽然能够在短期内吸引资本，但在长期上可能破坏市场公平竞争秩序，偏离市场机制的正常运行。

《公平竞争审查条例》的出台，直接针对地方政府在招商引资过程中实施的补贴政策进行了严格限制。根据《条例》第十条的规定，除非有法律、行政法规依据或者经国务院批准，地方政府不得通过税收优惠、财政补贴等方式给市场主体带来不公平的竞争优势。这一政策框架要求地方政府在招商引资过程中转变思路，从单一依赖政策优惠的模式向更为市场化、创新化的方式转变。

政府产业引导基金作为一种以市场化运作为核心的经济手段，逐渐成为地方政府推动经济发展和招商引资的新工具。这种基金模式允许政府通过资本的方式参与市场，带动社会资本共同投资产业项目，实现风险共担和利益共享的效果。政府通过设立母基金、子基金或直接投资项目的方式，能够更为灵活地支持重点产业发展，不仅降低了对单一项目的依赖风险，还提高了整体投资回报。与传统的补贴或税收优惠政策不同，政府引导基金的优势在于更加符合市场化运作规律，同时避免了地方政府之间的不良竞争。

二、 政府产业引导基金详解

政府产业引导基金是由地方政府设立，通过市场化运作，以促进特定产业发展为目标的政策性基金。其主要功能是通过股权投资等方式引导社会资本投入到创新型、高新技术及其他战略性新兴产业中，以实现产业升级和经济结构优化。

（一）设立目的

政府产业引导基金的设立目的是在政府有限财政资源的基础上，通过市场化手段引导社会资本，推动区域经济的创新和产业结构升级。地方政府设立引导基金，旨在借助基金的杠杆效应，吸引更多的社会资本流向关键产业，扶持新兴产业、战略性行业和高科技企业。

通过政府产业引导基金，地方政府可以有效避免直接的财政补贴或税收返还带来的市场扭曲问题，符合《公平竞争审查条例》的要求。基金的设立还能够增强地方政府与市场之间的互动，鼓励地方经济的可持续发展。

（二）资金来源

政府产业引导基金的资金主要来源于政府的财政预算安排。具体包括一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算等。同时，政府引导基金还能够通过吸引社会资本的形式扩充资金规模，这些社会资本可以来自于银行、金融机构、保险公司、企业投资者等。

（三）出资要求

为了确保政府产业引导基金的有效运作，政府通常设定一定的出资要求和比例。根据不同地区和项目的实际情况，政府出资一般不超过基金总规模的30%-40%。社会资本出资比例较大，确保基金的市场化运作。

在具体的项目投资中，政府出资的基金仅起到引导作用，主要通过与社会资本合作，共同对重点产业进行投资。这样，政府避免了过度干预市场，同时也降低了投资风险。

（四）投资方向

政府引导基金的投资方向一般围绕国家和地方的产业政策。通常会优先支持国家战略性新兴产业、创新创业项目、基础设施建设、社会发展领域等。例如，上海市的三大先导产业母基金（集成电路、生物医药、人工智能）正是按照这一原则设立，重点支持高技术领域的早期项目。

（五）运作方式

与传统的财政补贴政策不同，政府产业引导基金的运作方式主要是通过股权投资、债权投资或参股方式，与社会资本共同投资于重点领域和项目。实践中，政府引导基金往往采用母基金+子基金的多层结构进行运作，母基金作为资本主要来源，通过社会资本和市场机制参与设立子基金，并由专业的基金管理机构负责具体运作。投资的项目经过严格的尽职调查和评估，以确保资金的高效使用和风险控制。

具体运作模式包括：

（六）决策机制

政府产业引导基金的决策机制通常包括多层级的审批和执行程序，确保基金的运作符合产业政策、风险可控且具备投资效益。一般而言，产业引导基金的决策机制可以分为以下几个关键环节：

1、管理架构的设置

产业引导基金通常采用多层次的管理架构，包括基金决策委员会、专家评审委员会、管理机构等多个主体共同协作，确保决策的科学性和市场化。

2、重大事项与日常事项的区分

引导基金的决策机制一般会对重大事项和日常事项进行区分。重大事项如基金的设立、投资方向的调整、非正常退出等，需要经过更为严格的审批流程，由基金投资决策委员会或管委会进行集体决策。例如，武汉市的产业基金管理委员会（“基金管委会”）负责审议包括重大项目投资在内的决策，而日常的市场化投资则由受托管理机构自主决策。

3、市场化与政策性的平衡

产业引导基金决策机制还需要平衡市场化运作与政策性导向之间的关系。一般的市场化项目由管理机构自主决策，而政策性项目则需要经过更为复杂的政府审批程序。例如，上海市三大先导产业母基金（集成电路、生物医药、人工智能）在决策过程中，市场化项目由母基金投资决策委员会决策，而政策性项目则需在市级层面履行决策程序。

政府产业引导基金的决策机制因地方而异，但大多设有基金管委会或决策委员会，负责审核重大事项，如母基金和子基金的设立、投资计划的审定、基金退出机制的安排等。以武汉市为例，其基金管委会负责审议重大产业项目的投资决策，日常的市场化投资则由基金管理机构自主决策。

三、 公平竞争审查对政府产业引导基金的影响

《公平竞争审查条例》要求政府的经济政策不能扭曲市场竞争，这对政府引导基金的运作产生了多方面的影响。

首先，政府引导基金必须以市场化方式进行运作，避免直接通过财政补贴或优惠政策为单个企业提供不公平的市场优势。因此，地方政府通过政府引导基金的方式参与市场竞争，能够避免政策优惠带来的公平竞争风险。

其次，政府在设立引导基金时，必须考虑到政策的合法性和透明度。公平竞争审查要求对涉及重大投资项目的基金安排进行严格审查，确保其不会导致市场垄断或资源集中在某一特定企业或行业。地方政府在设立引导基金时，不仅要明确投资领域和方向，还必须确保基金的市场化运作，防止通过政策性资金干预市场竞争秩序。

此外，公平竞争审查制度亦对政府引导基金的退出机制提出了要求。传统的税收优惠和财政补贴往往难以有明确的退出时间，而引导基金作为市场化的投资工具，其退出机制更加灵活且可操作性强。基金投资项目到期后，政府可以通过市场化退出机制收回投资，实现资金的有效循环使用。

四、 对地方政府高效运作政府引导基金的建议

1、明确投资方向，强化战略引导

地方政府应根据国家和地区的产业政策，明确政府引导基金的投资方向，优先支持具有战略意义的产业项目。结合地方特色，地方政府可以通过引导基金支持具有成长潜力的创新型企业，推动产业结构升级和区域经济发展。

2、完善基金决策机制，增强透明度

在运作政府引导基金时，地方政府需要建立透明、科学的决策机制。决策应由专业机构进行独立评审，避免决策过程中的行政干预，确保基金的市场化运作和投资安全性。同时，基金的投后管理和退出机制也需要透明化，避免因政府主导而导致的资源浪费。

3、提高市场化运作水平，吸引社会资本

为了提高基金的运作效率，地方政府应鼓励专业的基金管理机构参与基金的运作，通过专业化的团队对项目进行筛选、投资和管理。同时，政府引导基金应加强与社会资本的合作，通过市场化机制吸引更多的社会资本加入，实现资本的最大化利用。

4、加强风险控制，完善容亏机制

地方政府需要根据不同的产业和项目特点，设定合理的风险容忍度和退出机制。例如，针对科技创新类项目可以设定较高的容亏率，而对于相对成熟的产业则应设定较低的容亏率，以确保政府资金的安全性和回报率。

5、建立考核机制，优化基金效能

考核机制应围绕基金的整体效能进行设计，避免单纯以项目的盈亏作为考核指标。地方政府可以通过对基金全生命周期的考核，综合评估其对产业发展的促进作用，调整投资策略以提高基金的整体回报率。

五、 结语

随着全国统一大市场建设和《公平竞争审查条例》的实施，地方政府的招商引资政策需要进行及时的转型和创新。政府产业引导基金作为一种新的招商引资方式，不仅符合国家对市场化运作和公平竞争的要求，还能通过市场化的运作方式，发挥政府资金的杠杆作用，引导社会资本进入关键产业领域。

然而，产业引导基金在实践中也面临诸多挑战，如投资回报周期长、管理专业化要求高、风险控制难度大等问题。为了更好地推动地方经济发展，地方政府需要在引导基金的运作中建立健全的风险控制机制，确保基金的高效和可持续发展。

在未来，政府产业引导基金将成为地方经济发展的重要工具，不仅能够帮助地方政府在招商引资过程中更好地引导社会资本，还能在公平竞争的框架下，推动地方经济的高质量发展，促进全国统一大市场的构建。

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