随着近年来破产案件的井喷式增长，为加强企业破产处置工作，依法清理“僵尸企业”，对于推动经济高质量发展、深化供给侧结构性改革、防范化解重大风险，具有十分重要的意义。各地为此在完善企业市场化救治和退出机制方面出新招，建立全方位的企业破产处置工作司法与行政协调联动机制（下称“府院联动机制”），通过充分发挥法院企业破产审判在“僵尸企业”处置中的独特法律功能，进一步发挥政府行政优势，规范各有关职能单位协助法院和破产案件管理人办理破产处置工作中涉及的行政事项，以保障企业破产程序高效、有序推进。

就在今年11月12日，第十届外滩金融法律论坛如期举行，笔者有幸参与了主题为“企业纾困与法治营商”的圆桌论坛，在对于破产案件的讨论中，多位与会嘉宾不约而同的提到了“府院联动”机制，不难看出其重要性。

从宏观角度而言，市场的规律是优胜劣汰，但其本身便具有盲目性、自发性和滞后性等缺陷。这些缺陷会造成产能过剩、通货膨胀等问题，该现象可统称为“市场失灵”，对营商环境产生负面影响。因此，政府应当在“市场失灵”范围内进行适度干预，形成市场的干预需求和政府的干预供给相均衡的一种状态。这种处于均衡点的最适度干预是建立良好市场秩序所必需的，也是政府和市场良好关系的表现。具体到破产法律实施层面，“市场失灵”带来的职工安置、社会稳定、经济转型等问题必须借力政府宏观调控这只“看得见的手”，由政府针对“市场失灵”所产生的社会经济基础建设的经济责任进行承担，通过保护性的政府职能来填补社会损害，从而对破产企业产权进行全面有力的保护。

从权力分工上来说，法院行使司法权必须牢牢坚持中立、公正原则，政府亦是以“守夜人”角色来合理履行行政权，两者具有本质区别。在破产程序中，若能够合理融合衔接行政权与司法权，将能够有力维护公共利益、维护社会秩序，促进经济发展。在我国现行破产法律框架内，司法权需要有限制地公平介入，但也非全程孤军奋战，行政权则需要以司法权为主导，积极地对破产企业进行分类出清或拯救。既做到利益平衡，又兼顾社会责任，充分体现政府和法院服务保障发展，强化企业产权保护，进而保障社会经济平稳发展，彰显优化法治营商环境。

而从微观角度而言，在管理人履职过程中，“府院联动”机制还能够保障管理人依法行使调查权，在查询涉及破产企业的不动产、动产、工商档案、户籍信息、人事和社会保障、税务、银行账户等方面，实践中往往存在诸多阻力。

管理人的调查权，表面上是管理人在调取证据，事实上是法院在向政府部门调取数据，便利破产程序顺利推进。管理人是律师的，可能要好一些，有一定的调查权，其他身份的管理人，往往不被相关政府部门认可。但即使是律师管理人，也存在查询范围有限，信息不全等不足。一系列的因素，导致管理人费用畸高，既不利于压缩办理破产的时间和成本，也不符合优化营商环境的宗旨。后续可能要在这方面持续着力，把落实管理人的调查权纳入府院联动机制统筹考虑，便利管理人履职，压缩办理破产的制度性成本。

为避免破产的负面效应溢出，维护社会稳定和经济发展，成立由法院、公安、财政、市场监管、税务、社保等部门参加的企业破产协调机制，形成“法院是破产程序主导者，政府是破产案件协调者和风险处置组织者”的府院良性互动模式已经是当下各地法院、政府部门的共识。各地构建的“府院联动”机制大多主要针对如下问题：

一是妥善安置破产企业职工。依法妥善处理职工劳动关系，合理处置企业职工社保关系的转出，对破产企业社会保险费缴纳提供政策支持。

二是协调保障企业破产处置费用。在债务人无财产或其财产变现最终清偿财产价值总额过低等情况下，破产管理人履职缺乏物质保障，面临无报酬可支付或报酬过低问题，影响履职积极性。探索建立破产费用专项基金，由区财政拨款，用于无财产可破案件所必需的破产费用周转及管理人合理报酬等费用。

三是切实推进涉案责任人查控、债权和流失资产核查。破产企业法人、股东、实际控制人、高级管理人员等有关责任人员需要查控的，债权人涉及刑事案件债权需要核查的，及破产企业流失资产需要追查的情况，由公安机关予以协助。

四是积极修复重整企业信用。企业破产重整成功后，法院及时通报银行破产企业重整进展信息，由银行判定、调整企业信贷分类。与市场监管、税务等部门会商，将债务人企业移出经营异常名录和减免涉税处罚，尽快修复信用，重返市场。

2020年4月上海出台了《上海市优化营商环境条例》，其中70、71、72条明确提出要推进完善市场化、法治化的破产制度，从地方性法规的高度建立了破产案件联动机制，对完善制度作了有益的探索。从地方性法规的角度确立了在上海建立“府院联动”机制的操作方向。

为此上海法院也做了大量工作，比如在这两年联合上海市市场监督管理局印发了《关于企业注销若干问题的会商纪要》，联合中国人民银行上海分行印发《关于合作推进企业重整优化营商环境的会商纪要》，联合国家税务总局上海市税务局印发《关于优化企业破产程序中涉税事项办理的实施意见》等一系列文件，为推进破产案件的办理，优化管理人履职环境提供了有力的制度保障。

破产案件的办理离不开各级政府在解决衍生问题上直接或间接的支持与服务，坚持“政府既不能够缺位，也不能越位，法院更不能让位”是完善“府院联动”机制必须坚持的前提。

“府院联动”机制作为目前司法实践中创造出的解决企业破产相关衍生社会问题的有效机制，有助于较为高效地解决实际问题同时，我们对府院联动机制如何正确实施、向何方向发展，也要有较为全面的认识。

首先，要明确府院联动机制建立与实施的宗旨。其一是努力保障破产法的市场化、法治化实施，不能回到非市场化、非法治化的“政策性破产”的老路，也不能成为政府不当干预破产审理的理由和渠道。其二是政府、法院把握各自边界，法院要依法履行审判职能，促进市场有序出清；对政府来说，要全面履行法定职责，解决好破产案件处理中涉及或衍生的社会问题，保障支撑法院审理破产案件。其三是鼓励市场机制发生作用，无论是政府，还是法院，都不是要代替市场本身就具备的功能，市场本身的发育也有助于降低治理成本。

其次，从长远看，我们也要将府院联动机制及时导入制度化的轨道。府院联动机制，我们要在看到其积极作用的同时，也要看到其存在的机制性缺陷。从某种意义上讲，目前实践中的府院联动在许多方面还是更接近于个案化的解决方式，依赖于相关部门人与人之间、机构之间的协调，能否协调解决问题则取决于人的态度而非制度，所以我们必须在充分总结实践经验的基础上进一步完善府院联动机制，并使之法律化、制度化，从而最终使企业破产衍生的社会问题能够完全依靠法律与制度解决，真正建立起市场化、法治化、常态化的解决机制。为此，在府院联动机制的实施中，要逐步建立正式的制度和法律，推动目前以联席会议、人际协商的方式向以制度和法律解决问题发展转化。

“府院联动”机制的宗旨和目的，一方面是为了保障《企业破产法》的市场化、法治化实施，另一方面是为了充分发挥政府的社会调整作用，使得企业破产退市及其衍生问题能够制度化、常态化的予以解决。=想应该把握以下几个原则：

（1）常态运行。依托相对明确的组织架构，搭建多层次沟通对接平台和通道，变被动应对为主动作为，变临时性对接为常态化运行，变“一事一议”为制度化推进。

（2）多方联动。各司其职、各负其责、加强沟通、通力协作，用足用好既有政策措施，充分发挥主动性，全力破解企业破产处置中涉及政务、法务、事务、保障等方面的问题和障碍。

（3）统筹推进。纵向协调“事前、事中、事后”三个层次，横向统筹“职工安置、财产处置、金融协调”等多个维度，通盘考虑，系统研究，稳妥推进。

（4）系统创新。以有解思维、系统思维、创新思维突破障碍、理顺工作，在系统性、全局化上下功夫，建立高效务实的企业破产案件府院协调联动模式。

当前，在我国破产法律实践前沿地带，政府及社会已初步认识到构建社会协同处置破产及附加社会问题的重要性和可行性。但必须强调的是“府院联动”机制仍然需要保障破产案件的法治化、市场化。