2026年7月，广西部分地区遭遇严重洪涝灾害。应急管理部门调派的翼龙无人机从湖北荆门起飞，抵达广西横州受灾区域上空，为通信中断地区恢复公网信号；与此同时，多家企业和社会救援力量也使用无人机开展灾情侦察和物资投送。无人机受地形限制较少、部署迅速，在通信保障、巡查测绘、物资投送等场景中展现出独特价值。
技术让救援提速，也把一个现实问题带到现场：如果无人机在任务中毁损，损失由谁承担？如果无人机坠落、剐蹭或者投送物脱落，造成人员伤亡或财产损失，又应当由机主、飞手、所属企业还是发出救援指令的政府部门承担责任？大疆日前就救灾受损无人机承诺损失全额理赔的公告，更侧面体现出无人机机主参与救灾的踊跃性，以及无人机救灾受损等场景的多发性。尤其是在越来越多的热心市民通过响应征用/自发参与等形式使用无人机助力救援时，及时梳理相关的侵权问题，将有助于回应热心市民关切，助力应急救援顺利开展。
有鉴于此，邦信阳低空经济研究小组基于为心系灾情的热心无人机机主提供指引的出发点，特依据现行法律法规、规范性文件，试梳理相关侵权问题发生时，快速界定责任承担主体、明确追责依据和免责事由的方法论如下。整体上，笔者认为可采用下述的“三步走”判断标准：判断是否受救灾应急征用→判断无人机运营人→判断是否满足归责要件。
文 | 低空经济研究小组
受救灾应急征用
损害责任主体的第一次“分流”
在实践中，部分无人机参与救灾可能源于热心市民/企业的自发行动，而另一部分则可能是政府机关/相关应急管理机关为了应对突发事件，依法调配社会资源参与救援。二者虽然均表现为无人机参与救灾，但由于无人机操控主体、航行控制主体、使用关系以及法律性质不同，在损害发生之际二者可能适用的责任承担规则，整体上存在明显区别。基于对上述两种救灾场景（自发参与、受救灾应急征用）下不同具体情形的梳理归纳，笔者发现：虽然两种场景适用的法律规则存在差异，但整体上看，受救灾应急征用时损害责任大部分情景下将由征用主体承担，自发参与时损害责任则大概率将由机主承担。
因此，在分析无人机致损责任之前，首先需要判断无人机是否已经发生法律意义上的“征用”。受救灾应急征用与否，将成为讨论损害责任主体全流程中的第一次“分流”。
（一）受征用时的相关责任划分规定
若参与救灾的无人机属于被政府或应急指挥机构依法征用，则现行法存在明确规定，产生的相关损失损害将大概率不会由无人机所有者承担：
①若征用后无人机自身发生损坏，如在救援过程中因意外因素坠落导致机体损毁，则根据《突发事件应对法》第十二条规定，“县级以上人民政府及其部门为应对突发事件的紧急需要，可以征用单位和个人的设备、设施、场地、交通工具等财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予公平、合理的补偿。”上述法条并未直接限定补偿的具体金额和标准，仅规定了“公平、合理”的补偿原则，具体补偿情况需结合无人机的购置价格、折旧、维修可能性、残值、毁损与征用使用之间的因果关系等因素具体确定。
②若无人机被征用参与救援时，因无人机坠毁、剐蹭等原因造成第三人的人身/财产权利受损，此时应由作出征用决定的政府或应急指挥机构向第三人承担赔偿责任。根据《民用航空法》第一百八十五条、第一百八十六条的规定，民用航空器的运营人是民用航空器造成第三人人身伤亡或者财产损害的赔偿主体。（涉及《民用航空法》的适用和“运营人”等具体概念的辨析，详见下文“二、非征用情形下：以运营人为核心的判断标准”）在这种情形下，作出征用决定的政府或应急指挥机构，有较大可能性符合上述法律规定中“运营人”的定义，即属于《民用航空法》第一百八十六条规定的赔偿主体。
（二）值得讨论的几个问题
①“征用”的定义。
为免歧义，应当指出：上文的“征用”应具体理解为政府或应急管理机关从机主处暂时性地划调走无人机，并由该政府或应急指挥机构（的工作人员）操纵无人机的行为，无人机的实际操作者系该政府或应急管理机关（的工作人员）而非无人机机主。结合《民法典》第二百四十五条的表述，动产或不动产在“征用”行为发生后，将被“使用”和“归还”；“使用”可以部分地昭示物体的占有状态，而“归还”更是强调了物体从征用者的控制中转移到被征用者控制的状态；对该条作文义解释可以理解为：被“征用”的动产或不动产将脱离原先的占有状态，并将处于相关政府或应急管理机关的占有。据此，无人机被征用并损害了第三人相关权益时，实际的操作者不应理解为无人机的机主。
当然，笔者理解存在一种可能：相关政府或应急管理机关的行为名义上是“征用”了无人机，但实际的应急救援行为由无人机机主进行操作，相关政府或应急管理机构为机主提供了指示或指引。这类情形下的责任承担主体详见下文“二、非征用情形下：以运营人为核心的判断标准”。
②“补偿”的原则。
在上文提及的无人机被征用后损坏的情形下，部分机主可能担忧：所谓公平合理的补偿未明文写出具体标准，“公平、合理”原则的目的是否系限制补偿金额上限，导致自身损失无法被完全覆盖。尽管上文已经指出“补偿”的具体金额受多种因素影响，但正因影响补偿金额的因素较多，此时“公平、合理”的原则更有可能加大机主的不确定心理。
应当指出，“补偿”在性质上带有明显的填补性，一般认为目的是填补合法行为造成的损失，因此“补偿”的额度一般不会超过实际的、直接的损失额度；而在“补偿”一般存在上限的背景下，2024年修订后的《突发事件应对法》第二十四条针对“补偿”新增了“公平、合理”这一处原先未有的表述，或可认为：新增该表述的目的并非在于为本就存在一定限制的“补偿”新设更多限制，而是在于引导、鼓励“补偿”额度与损失情况相匹配。
非征用情形下
以运营人为核心的判断标准
在完成了第一步的判断、确认无人机系自行使用而非经政府或应急管理机关征用后，接下来应当进行的是第二步的判断：确定无人机的运营人。如果无人机并未被政府或应急管理机构依法征用，而仍由机主自行决定是否参与救援，则责任判断应回归无人机自身的运行关系。
此时，关键问题不再是“谁要求无人机参与救援”，而是“谁在法律意义上控制和运营该无人机”。
同时应当补充的是，由于接下来的介绍中无人机均系自行使用，此时无人机在应急救援过程中发生坠毁等损害时，一般属于无人机机主对自身财物的使用与处分，一般不涉及侵权、责任等问题；因此，接下来本部分介绍的情形仅限于无人机参与应急救援导致第三人的人身/财产遭受损害的情形。
（一）判断基础：《民用航空法》
2026年7月1日正式完成新修订的《民用航空法》新增了多处对“民用无人驾驶航空器”的规定，象征着无人机被明确、正式地纳入了《民用航空法》的适用和监管体系。这一变化在讨论无人机应急救援的相关责任问题时，最大的意义在于《民用航空法》中针对侵权问题的相关规定，目前应当明确地对无人机适用。而如前所述，《民用航空法》第一百八十五条、第一百八十六条确定了一条明确的原则：无人机的运营人是民用航空器造成第三人人身伤亡或者财产损害的赔偿主体。
（二）“运营人”的概念
《民用航空法》第一百八十六条所称运营人，是“使用民用航空器的人”。这一概念的定义看似简单明晰，但由于《民用航空法》同时规定了多条“视为运营人”的拟制规定，导致判断“运营人”既不能只看无人机的登记者，也不能只看当时由谁操作遥控设备，而应当综合实际使用者、“航行控制权”等综合认定。总体上看，《民用航空法》设置了四项重要规则：
①实际使用航空器的人原则上是运营人；航空器使用权已经授予他人，但原主体仍保留“航行控制权”的，原主体仍可能被视为运营人。
相关的“航行控制权”这一概念不简单等同于“直接使用操纵杆来操作飞行”，这一概念在传统的载人民航领域往往需结合多种因素进行判断，核心在于讨论谁能决定航空器是否飞、何时飞、怎么飞等因素，实践中往往结合航空器的运营方、管理方、租赁时所采取的“干租/湿租”的租赁模式等因素判断。对无人机而言，航行控制权的定义或可理解为具有对无人机的飞行任务、控制系统和运行过程具有有效组织、支配能力的权利。
在自然人机主/企业机主决定使用无人机参与救灾的情形下，该自然人/企业既是无人机的登记所有者和实际负责其运营维护、为其提供燃料或电能、决定其日常使用频率和航线的主体，又是即时决定了本次无人机飞行任务和飞行目的的主体，应当被认定为具有“航行控制权”，属于“运营人”。
②运营人的受雇人、代理人在受雇、代理过程中使用航空器的，视为运营人使用。
这一规则解决了上文第①条规则下的一个突出问题：如果运营人决定参与救灾，但实际的无人机操控者另有其人（如个人机主因临时有事而将操控任务交给其他飞友，企业机主指示企业雇员进行操控），责任仍应由运营人承担。
③无人机的登记所有人被推定为运营人，除非其能够证明运营人另有其人，并依法促使该人成为诉讼当事人。
④未经航行控制权人同意而使用航空器造成损害的，航行控制权人除非证明已经适当注意防止此种使用，否则可能与非法使用人承担连带责任。
（三）值得讨论的问题
①应急救援情形下的无人机是否适用《民用航空法》？
《民用航空法》第十一条对民用航空器的定义是“除用于执行军事、海关、警务、消防救援飞行任务外的航空器。”参与应急救援的无人机，部分场景下看似与该定义中“消防救援”部分存在冲突，看似将影响《民用航空法》对其的适用。
但笔者认为，存在多个可以认定参与应急救援的无人机也可适用《民用航空法》的有力论据。首先，根据GB/T 5907《消防词汇》给出的定义，“消防应急救援”指“公安消防队和专职消防队依据国家法律法规，针对除火灾之外的影响人身安全、财产安全、公共安全的生产安全事故、自然灾害、社会安全事件等灾害事故，所进行的以抢救人员生命为主的抢险救援活动”，该定义之下消防应急救援的主体存在明确限定，而上文所讨论的是公民/企业自行参与救援，据此不应被排除在《民用航空法》的适用范围之外；其次，或可认为《民用航空法》第十一条定义中的限定指的是某类航空器的设计用途和常用用途，即“为执行消防救援飞行等任务设计、常用于执行这些任务的飞行器，不属于民用飞行器”，而公民自行参与救援所使用的大概率并非此类专用的无人机。
同时，有心的读者或许已经注意到，本文第一部分“受救灾应急征用：损害责任主体的第一次分流”在介绍无人机被征用造成第三人损害时，主要参考的法律规范即为《民用航空法》，因此若应急救援情形下的无人机不适用《民用航空法》，上文已有的论述结果可能被挑战。但笔者需要指出，存在其他可得出同样结论的论述路径：首先，在不适用作为特别法的《民用航空法》时，讨论责任主体应当在作为一般法的《民法典》框架下进行，而《民法典》中针对侵权责任成立规定了明确的要件，机主显著无法满足相关要件，仍难以被认定需要承担相关责任；同时，相关政府或应急管理机关征用无人机进行应急救援的行为，性质上应当认定为行政行为，针对行政行为的相关责任划分亦存在明确规定，而机主无法根据任何相关规定被认定为需要承担责任。（侵权责任成立的要件，详见下文“三、确定责任主体后：仍需审查侵权责任成立条件”；征用无人机进行救援行为的性质，还可参考下方第②点的内容理解。）
②相关政府或应急管理机关存在名义上的“征用”行为，但无人机实际操作仍由机主完成，相关政府或应急管理机关仅发出指示或指引，此时无人机造成第三人损害的责任承担主体应当是？
这一问题上文已有提及，现完整论述如下。
笔者认为，这一情形下责任承担主体应当是机主。
首先，其他事由难以干扰“运营者”身份的认定。上述《民用航空法》关于责任承担主体的规定内容，以“运营者”身份为核心判断逻辑；而在这一情形下，机主是无人机的登记所有者、无人机日常飞行和运营的决定者与维护者、无人机的实际操控者（个人机主），有较为充分的理由认定其属于“运营者”。同时，《民用航空法》也未将上述特殊“征用”因素明确纳入“运营者”的判断标准，或将这类特殊“征用”排除在责任承担主体的认定要件之外。
其次，“新法优于旧法”原则阻却了其他法律中确定责任承担主体部分的适用。针对这一问题，根据不同的法律进行梳理很可能得出不同的结果，较为合理的观点如：相关政府或应急管理机关对无人机的这类特殊“征用”行为和应急救援行为，依据《行政法》《行政诉讼法》等行政法领域法律法规，已可以满足行政行为的构成要件；在前述行为满足行政行为构成要件的背景下，机主配合行政主体（即相关政府或应急管理机关）的行为操作无人机，应当被认定为处于“行政辅助人”地位，其行为的法律后果应当由行政机关承担。以上介绍的这一观点和其他可能存在的合理观点，在讨论特殊“征用”行为的法律定性等其他事项时均可顺利适用，但问题在于：当需要确定责任承担主体时，这些观点所援引的法律（如上文提及的《行政法》《行政诉讼法》等）将与《民用航空法》第一百八十五条、第一百八十六条的明文规定产生法律冲突；而作为一部2026年7月1日修订后生效的、时效性极强的法律，《民用航空法》依据新法优于旧法原则，在与其他法律发生法律冲突时将被优先适用。
再次，机主难以主张紧急避险。民法上的紧急避险是有效的责任排除事由，但当这类特殊“征用”行为的性质属于行政行为时，紧急避险难以适用。关于特殊“征用”行为的性质在上方“其次”一段已有论述，在确定“运营者”身份和要求“运营者”承担责任时《民用航空法》优先适用，但《行政法》《行政诉讼法》等相关法律对特殊“征用”做定性、判断是否可构成行政行为之时，不会被《民用航空法》排除。而在行政行为的框架下，处于“行政辅助人”地位的机主具有响应、配合相关“征用”行为以及配套应急救援行为的义务（《突发事件应对法》第二十三条、第七十九条），其作出行为的依据系响应公法上的义务、而非私法上的法益权衡，其无法主张民法上的紧急避险既符合法理，又符合实务中（2018）甘行终638号等裁判文书确定的裁判要旨。
确定责任主体后
仍需审查侵权责任成立条件
在履行完前两步之后，无人机的运营者，也即《民用航空法》规定的责任主体已经可以确定；但这并不意味着该运营者一定会承担相关的责任：厘定无人机的运营者，聚焦的是“无人机致第三人损害”这一行为的主体；但该主体（即使用者）是否应当就“无人机致第三人损害”这一行为向受害者承担赔偿等责任，还需要具体判断是否满足了法律规定的归责要件。通俗地说，在第二步中解决了“谁作出了致人损害的行为”这一问题，而在这一步中，我们希望解决“这个人依法是否应当就这个行为负责”的问题。
《民用航空法》相关规定中的情形基本属于典型的侵权责任，同时由于《民用航空法》第二百条将“运营人、旅客、货物的托运人及收货人”排除出了“第三人”的范围，因此符合《民用航空法》规定的典型情形基本限定为：无人机导致了地面/水面上的第三人遭遇损害。这类典型情形下要将损害归责于无人机的运营者，应当满足《民法典》第一千二百三十八条确定的严格责任原则。具体要件包括：
①实施了违法行为：即《民用航空法》规定的，飞行中的无人机造成第三人遭遇损害的行为。此处的“违法行为”指的不是无人机的该次救援飞行是否合法、是否已依法完成了飞行审批等程序，而是指飞行是否导致了《民用航空法》规定的，第三人的法益遭受损害的后果。
②发生了损害结果：即第三人的人身权利或财产权利遭遇了损害，前者如无人机坠落砸伤路人、后者如无人机坠落砸坏路边停放车辆；在无人机致损的情形下，这一点与上文第①点的直观区别在于：此处所强调的是，“损害”一般应当是客观的、确定的损害，而主观的心理伤害（如被坠落无人机吓出心理阴影）等在司法实务中获得支持的可能性相对较低。
③违法行为和损害结果存在因果关系：在司法实践中的“因果关系”这一概念可能与日常生活中的因果关系存在一定差异。简而言之，我国司法实践中的因果关系是一种“相当因果关系”，即在一般情况下，依照社会一般观念、自然规律或经验法则，前述的损害行为确实具有导致类似的损害结果发生的客观可能性，且确实已实际导致了该损害的发生。这一定义的意义在于将一些小概率的、偶发的介入因素排除出因果关系的成立链条。
总结
明确责任边界、制度护航善举
无人机进入应急救援领域，是低空经济服务公共治理的重要体现。但随着应用场景不断拓展，责任边界的不明确也可能影响社会主体参与救援活动的积极性。
本文以上内容较为完整地介绍了一套笔者认为具有合理性的方法论，可以在无人机参与应急救援的大多数场景下，较为准确地判断相关的责任应当由谁承担、是否确应由其承担。本文提出的“三步走”判断路径，旨在从无人机参与方式、运营控制关系以及侵权责任构成三个层面，对相关责任问题进行拆解分析。
应急状态并非法律责任的真空地带，也不应让善意参与者面对无法预估的风险。无人机救援真正走向常态化，需要的不只是更先进的载荷、更长的航时和更快的调度，还需要清晰的任务关系、可追溯的运行控制、与风险相匹配的保险以及事故发生后的快速处置机制。只有把责任边界提前写清，技术的速度才能稳定地转化为救援的温度。
最后笔者认为，未来随着无人机强制保险制度、低空监管体系以及配套规则进一步完善，无人机应用中的风险分担机制也将逐步成熟，为低空经济健康、有序发展提供更加稳定的法律保障。邦信阳低空经济研究小组将持续关注这一动向，并及时就相关问题分享笔者的见解。
1. 《中华人民共和国民用航空法》（2025年修订，2026年7月1日起施行）
2. 《中华人民共和国突发事件应对法》（2024年修订）
3. 《中华人民共和国民法典》
4. 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉总则编若干问题的解释》
5. 《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》
6. 《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（交通运输部令2024年第1号）
7. 《关于推动低空保险高质量发展的实施意见》（发改低空〔2026〕123号）
8. 新华社：《湖北电信跨省驰援 翼龙升空打通广西灾区“空中生命线”》
说明：本文旨在提供一般性法律评论，不构成针对任何具体事件或主体的法律意见。个案责任仍需结合任务性质、运行控制、损害原因及证据情况判断。
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来源：邦信阳律师事务所
编辑：鱼仔
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