前 言
2026年是“十五五”开局之年。国务院印发《加快农业农村现代化“十五五”规划》明确提出，巩固和完善农村基本经营制度，稳步推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，健全承包地经营权流转价格形成机制和管理服务制度，发展设施农业和智慧农业，提高农业科技创新能力和成果转化推广水平，发展农业新质生产力取得重大突破，完善农业农村法律规范体系，鼓励地方因地制宜加强特色立法。
同年7月，上海市发布《上海市推进乡村全面振兴“十五五”规划》，进一步提出统筹优化城乡发展格局、加快都市现代农业发展、加快发展农业新质生产力、促进乡村产业融合发展等任务。
国家和上海的规划，为上海都市现代农业发展作出重要部署。今年7月8日，上海市农业农村委主任冯志勇在市政府新闻办举行“开局起步‘十五五’”系列主题市政府新闻发布会上表示，“上海市农业空间有限，但是科技策源、要素集聚、市场枢纽、制度创新优势突出，上海都市现代农业更高水平的发展，最主要的体现就是要把农业建成现代化大产业”。
从耕地保护到高标准农田建设，从现代设施农业建设到农业智能化转型，从龙头农业企业经营到新型农村集体经济发展，从特色种源保护到农业数据要素利用，从三产融合到绿色生态——都市现代农业的发展，需要扎实稳健、同频支撑的法律基底。
《都市现代农业的法律基底》系列共五篇文章，从土地制度基础出发，依次涉及农业设施、科技创新、数据要素和金融资本五个层面，力求为理解都市现代农业的法律基底提供一个系统的专业视角。
设施，都市现代农业的重资产。
需要先区分三个容易混淆的概念：“设施农用地”，是地类概念，有国标定义；“设施农业”，是产业形态概念，农业农村部有定义；“农业设施”，是物之概念。
“农业设施”本身在法律上缺乏统一定义。
从自然资源部、农业农村部现有政策看，是从用地管理的角度对“设施农业用地”进行范围界定，并从地上设施使用功能角度提及农业设施的范围，大致可以涵盖作物栽培设施（温室、大棚）、养殖设施（畜禽舍、水产养殖设施）、附属配套设施（仓储冷库、烘干晾晒、分拣包装、检验检疫设施），以及配套的田间道路、输配电、排灌、农业用房、围墙、鱼塘（池）、防疫和生态处理设施等。
为了解决农业生产经营融资难问题，央行牵头开展政策探索：
2021年5月，中国人民银行等六部门联合发布《关于金融支持新型农业经营主体发展的意见》（银发〔2021〕133号），提出“支持活体畜禽、农业设施装备等担保融资业务通过人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统进行统一登记”。
2025年7月，中国人民银行和农业农村部联合印发《关于加强金融服务农村改革 推进乡村全面振兴的意见》，进一步提出“鼓励各地探索建立农业设施和畜禽活体的确权颁证、价值评估、抵押登记、资产处置等管理制度，发挥动产融资统一登记公示系统作用，推动扩大抵押融资覆盖面”。
2024年，上海市人民政府办公厅印发《关于进一步促进新型农村集体经济高质量发展的若干措施》（沪府办发〔2024〕26号），明确提出“探索实施农业设施物权登记，盘活农业设施资产，拓宽经营主体融资渠道”。
以解决农业经营主体融资问题为导向，其他诸多省市已出台规范性文件，聚焦农业设施确权登记工作。从已搜集的近20个样本看，各地对农业设施确权登记的认识和操作路径存在明显差异。
发文主体：有的由县政府发文，有的以政府办公室名义，有的是农业农村部门单独发文，有的是农业农村部门与中国人民银行分支行联合发文。
设施范围：有的地方仅包括农业大棚和畜禽养殖舍两类，有的地方范围则广得多，涵盖玻璃温室、连栋大棚、水产养殖设施及配套设施等。
登记作用：部分地区明确规定登记证只限于向金融机构贷款抵押，部分地区明确登记证不作为征地时的地上物补偿依据。
登记机构：多数由农业农村部门负责登记（其中四地，确权登记由农业农村部门办理，抵押登记则通过中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统进行统一登记），三地由不动产登记机构办理（在土地权利证书的附记栏记载农业设施信息）
证书名称：“农业设施产权登记证”、 “农业生产设施产权登记证”、“农业设施物权登记证书”、“农业设施所有权登记证”，皆有。
各地都在“摸着石头过河”，对农业设施确权登记这一新兴领域缺乏统一的制度框架。
各地做法都旨在破解一个问题：确权。其背后，有一个核心法律问题：在物理上，农业设施作为有形物客观存在，但在法律上，农业设施是动产还是不动产？确立动产物权还是不动产物权？这个定性问题，直接关系到确权登记的程序和效果：
如果是不动产，除了法定例外情形（例如土地经营权，不登记不影响物权设立但不得对抗善意第三人），须经依法登记才设立物权，包括设立担保物权。若此，农业设施须根据《不动产登记暂行条例》办理不动产登记，农业经营主体取得不动产物权，银行取得不动产抵押权。
如果是动产，则适用交付生效和动产融资登记的规则。
《不动产登记暂行条例》第2条规定，不动产是指“土地、海域以及房屋、林木等定着物”。《条例》第5条列举了不动产登记的具体权利类型，包括集体土地所有权、房屋等建筑物和构筑物所有权、土地承包经营权、建设用地使用权等。
农业设施，尤其是以钢结构固定于地基的连栋温室、玻璃温室、砖混结构畜禽舍等，似乎具备“定着”于土地的特征。但立法现状是，农业设施未被明确列入不动产登记对象，是否属于“构筑物”或者该第5条兜底条款“法律规定需要登记的其他不动产权利”，尚无定论。
央行的政策口径，是纳入动产融资统一登记公示系统进行统一登记。不少地方实践，也是把农业设施视作动产。但少数地区尝试将农业设施纳入不动产登记体系办理，并将土地经营权不动产登记作为地上农业设施不动产登记的前置条件。
同样是农业设施，不同的认知和实践。但以问题为导向开展探索创新，在碰撞中辩证统一，正是探索的实践意义所在。
（2017）最高法行申6841号裁定书提出了“可移动性检验”标准。移动是否损害物的价值或用途——如果不损害，则不是“定着物”，非不动产。
（2021）最高法民申6809号裁定书提出了“许可手续”标准。地上的建筑物、构筑物需取得建设工程规划许可、施工许可及产权手续，才符合不动产物权设立的基本要件。
两个司法判例：前者，停留在理论层面，难以形成农业设施确权登记的实操标准；后者，在设施农用地管理框架下，通常不要求办理建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证，无法直接适用。
但对于引导立法和地方探索，最高法的两个思路仍具参考价值。
虽然目前立法尚不明确，实践认知也不统一，但这不影响在实践中开展有益探索，以切实支持农业设施作为担保物进行融资的普遍需求。
关注的焦点可以从“权利性质”（不动产还是动产）转向“权利归属”，即设施归谁所有。农业设施确权登记的现有功能可以侧重于对权利主体和设施状态的确定，而不在于急于给出动产还是不动产的法律定性。
此外，确权登记的功能还在于产生公示效果，通过登记向社会公示权利归属的状况，使第三人能够知晓权利的实际情况，从而产生物权对抗效力。
确权登记有助于明确其财产权利边界，增强农业投资信心，拓宽融资渠道。
农业设施可以成为担保物的核心诉求有三项：其一，权属清晰，能够确定享有担保物处分权的权利主体；其二，价值可评估，能够确定担保物的价值，进行有效风险评估，进而作出放贷与否及额度等条件的决策；其三，担保物可依法转让，在行使抵押权时担保物的处置没有法律障碍。确权登记能够直接回应第一个诉求。
对于银行的第三个诉求，在辉山乳业案中虽然没有直接回应农业设施属于动产还是不动产，但上海二中院以下观点可作参考：“在法无明令禁止且符合设施农用地审批要求，不改变农业设施性质和经营范围的前提下，为维护农业设施所有权人的合法权益，应允许其以协议转让等方式处分农业设施，行使财产权利”。
农业设施确权登记有助于保障财政性投资的安全。沪农委〔2022〕7号文规定，按“谁投入、谁所有”原则，根据项目财务决算和投资来源界定资产权属。在实践中，财政资金参与投资建设的农业设施往往交付给农业经营主体实际占有使用。这样的占有外观状态，令善意第三人难以判断农业设施的真实权利主体，可能因农业经营主体擅自处分行为导致财政投资利益损失。确权登记的公示效果能有效防范这一风险。
随着土地经营权不动产登记实践的推进和法律体系的逐步完善，农业设施确权登记的统一制度将最终形成，顺应都市现代农业的发展需求。
下期预告
现代农业设施是硬装备，科技是都市现代农业的软实力。科技创新成果如何保护？下一期：科技农业与知识产权保护
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律师介绍
戴天骁
上海邦信阳律师事务所 党委副书记、合伙人 📍上海
daitianxiao@boss-young.com
戴天骁律师，上海邦信阳律师事务所合伙人、上海市律师协会乡村振兴专业委员会副主任、上海市律师协会公司与商事专业委员会委员、上海市律师协会党建工作委员会委员、上海市农村经济学会理事、上海市法学会农业农村法治研究会会员、上海市工商业联合会房地产商会法律分会会员，毕业于英国曼彻斯特大学，取得国际商法硕士学位，自2003年起从事法律工作。戴律师专注于公司商事、投资并购、集体资产管理、房地产、数据合规及相关争议解决。担任多家民营企业、央国企、政府法律顾问，曾为多支私募股权投资基金及金融机构资管计划的设立与投资提供法律服务，主导参与数十宗商业地产收购、企业并购重组、商业尽职调查等大宗商业交易项目，成功代理众多涉及公司股权、房地产、融资借贷、商业租赁、货物贸易等诉讼仲裁案件。戴律师代理的某争议案件获最高人民法院“2023年全国法院执行实施类优秀案例”一等奖。
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