本文作者系上海邦信阳中建中汇律师事务所房地产业务部马晨盛。

1989年，《行政诉讼法》制定出台，并于1990年10月1日起施行。随着社会的发展，在这部《行政诉讼法》的操作过程中，出现了“立案难、审理难、执行难”等问题，实务界和理论界对《行政诉讼法》修改的呼声水涨船高。

2014年11月1日，全国人大常委会通过了修改《行政诉讼法》的决定，新修订的《行政诉讼法》于2015年5月1日起实施，这是行政诉讼法24年来的第一次修改。作为配套制度，2015年4月27日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，该司法解释于2015年5月1日起，与新修订的《行政诉讼法》一并实施。

下文对新修《行政诉讼法》的重大改变略作介绍。

《行政诉讼法》第十二条、《司法解释》第11、12、13、14、15、16条。

1. 以“行政行为”取代“具体行政行为”

旧法使用“具体行政行为”这一法律术语，将其与具有准立法性质的“抽象行政行为”作区分，试图将行政诉讼的审查对象限定于行政机关对特定对象作出的单方、体现于外部效果的特性行为之上。然而，由于“具体”和“抽象”各自在内涵与外延上的不确定性，以及该划分标准的模糊性，导致大量本应被受理的行政案件被置于司法审查之外的不良后果。以第十二条为例，新法通篇将“具体行政行为”修改为“行政行为”，为实务中行政权力的各种活动形态更加合理地纳入行政诉讼受案范围做好铺垫，更好地保障公民、法人和其他组织的合法权利。下文所提及的，对于“规范性文件”的附带审查制度便是这种修改在具体制度上的安排。

2. 受案范围列举式扩张

旧法的受案范围相对狭窄，新法明确列举的受案事项，由旧法的八种扩充到十二种，并对其做了进一步的规范和细化。新增的受案事项有：

（1）行政处罚（暂扣许可证和执照、警告）；

（2）行政强制执行；

（3）行政确认（自然资源确权，但根据《行政复议法》第三十条，自然资源权属的行政确认仍要复议前置）；

（4）行政征收（征收决定、征用决定、补偿决定）；

（5）行政权力滥用（侵犯农村土地承包经营权、农村土地经营权／排除或者限制竞争／违法集资、摊派费用）；

（6）行政给付（最低生活保证待遇、社会保障待遇）；

（7）行政协议（政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议）。

3. 行政协议问题及相关司法解释的解读

（1）行政协议的内涵：行政机关（主体条件1）为实现公共利益或者行政管理目标（目标条件），在法定职责范围内（范围条件），与公民、法人或者其他组织（主体条件2）协商订立的具有行政法上权利义务内容（内容条件）的协议。

（2）行政协议的外延：政府特许经营协议、土地房屋等征收征用补偿协议、其他行政协议。

（注：政府特许经营协议是政府作为协议一方，将涉及自然资源开发、公共资源配置或关系公共安全的特性行业，以特许的形式交给由私人完成或与私人共同履行任务的一种公法契约。因此，可以从三方面判断政府特许经营协议的属性：第一，协议目的是将原本属于政府的任务交给私人组织完成或共同完成；第二，协议的方式是依法进行特许，即行政许可性质；第三，政府一方在协议的解除、变更、履行等方面具有特权。）

（3）两种争议形式：

《行政诉讼法》第十八条第二款。

新增一款，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。目的是解决法院地方化对审判的公正性造成的影响。

1. 姜明安：第十八条第二款是非常专业的规定，北京高院可以指定海淀法院受理西城区、朝阳区的行政案件。最高法院设立了巡回审判庭，解决高级法院的异地管辖问题，经过一审二审再不行的，可以到巡回法庭，就可以摆脱地方干预、地方保护主义。

2. 江必新：将指定一些法院审理跨区域行政案件，利用原铁路法院框架，把一部分行政案件、与交通有关的刑事案件、与行政诉讼有关的民事案件，指定到铁路中院或基层法院管辖。这种法院现在正处在试点阶段，在不久的将来要选择几个法院挂牌，以审理行政案件为主，但不是专门只审理行政案件。

2015年1月1日起，上海市第三中级人民法院依法管辖以市级人民政府为被告的第一审行政案件、以市级行政机关为上诉人或者被上诉人的第二审行政案件（不包括知识产权行政案件）、上级法院指定管辖的其他案件。

《行政诉讼法》第二十五条第一款。

明确行政诉讼的原告是行政相对人与行政相关人。

1. 行政相对人：行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为直接影响其权益的公民、法人或其他组织。

2. 行政相关人：参加到行政法律关系中，与行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织。

例如：在建筑许可的行政法律关系中，建设单位与建设行政主管部门之间是行政许可法律关系，而与建设单位形成“相邻关系”这种民事法律关系的相邻人则成为了前述行政许可法律关系中的行政相关人，与建设行政主管部门之间亦形成行政法律关系。行政相对人与行政相关人在新法中，都有原告资格。

《行政诉讼法》第二十六条第二款。

旧法中规定，复议机关维持行政行为的不当被告，如果改变行政行为的要当被告，导致行政复议案件大都直接维持了事，复议制度功能严重退化。新法中规定经过复议仍未定纷止争的案件，无论维持与否，复议机关与原行政机关都要作为共同被告。此条款增加了复议机关的责任，能督促其更好地履行复议职能。

结合管辖制度，以对区房管局所做出的行政行为提出复议为例：

《行政诉讼法》第五十三条、《司法解释》第20、21条。

新增法条，对于规章以下规范性文件的合法性，可以在行政诉讼中一并审查。法院审查后认为该等规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。这表示行政诉讼不再局限于对具体行政行为的审查，已经将审查范围扩大到抽象行政行为，但这种审查不是单独审查，而是附带性的，而且审查的对象也仅限于规章以下的规范性文件。（注：规范性文件指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此之外的由其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。）

在涉及到征地拆迁补偿标准的时候，具体拆迁项目中大部分的补偿标准往往是当地政府部门自行制定的规范性文件，法院经常据此判决，因为之前对于这些规定法院没有审查权，只能确认其合法。新《行政诉讼法》出台后，对于这些补偿标准，原告可以请求法院一并审查其合法性。这有利于法院最后作出合法合理的判决。

《行政诉讼法》第六十条。

新增法条。

1. 调解的范围

（1）行政赔偿案件：指行政机关违法行使职权，侵犯相对人合法权益造成损害时，由国家承担的一种赔偿责任。行政赔偿作为国家赔偿的种类之一，虽有法定的计算标准，但并不妨碍赔偿义务机关与赔偿请求人之间就赔偿方案等进行协商、调解。

（2）行政补偿案件：指行政机关在管理公共事务过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成损失时，依法由国家给予的补偿。例如为公共利益需要而进行的征收征用、为公共利益需要而撤回的行政许可。

（3）行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件：例如，《国有土地房屋征收与补偿条例》规定，征收部门与被征收人依照该条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。这就说明行政机关在签订行政协议时有一定的裁量权；再如，在行政处罚案件中，行政机关可以在相关实体法规定的罚款幅度内选择自己认为是适当的数额作出罚款决定，这也属于行政机关的裁量权。

2. 调解的原则

自愿、合法、不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

《行政诉讼法》第六十一条、《司法解释》第17、18、19条。

新增法条。

1. 行政附带民事诉讼成立的条件

（1）行政诉讼成立。

（2）行政诉讼与附带的民事诉讼有内在的关联性，即基于同一行政行为引起了性质不同的行政争议和民事争议。行政相对人或利害关系人一方面不服行政机关作出的行政行为，提起行政诉讼，另一方面又认为行政机关作出的行政行为对自己的民事合法权益产生了影响，提起附带民事诉讼。

（3）当事人在一审开庭前主动提出申请，或有正当理由在法庭调查阶段主动提出申请。

（4）没有违反民事专属管辖和协议管辖，并未在仲裁或民事诉讼过程中，没有强制性规定应当由行政机关现行处理。

2. 可一并审理的民事争议范围

涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。例如房屋行政登记诉讼案件中，因登记机关错误登记造成相对人财产损失的民事争议，就可以一并审理。

3. 行政诉讼与民事诉讼分别立案、合并或分别审理、分别裁判。

4. 附带民事争议可以调解，但不能作为行政争议的审理根据。

此次行政诉讼法的修改，对于依法保障公民、法人和其他组织的权利，规范和限制行政机关的权力，确保人民法院依法独立行使审判权都具有重大的影响。真正地贯彻了十八届四中全会所提出的全面推进依法治国的精神，“把权力关进制度的笼子里”。

但是，本次修改也有一定的不足，例如新《行政诉讼法》的101条，规定一些具体制度的未尽事项，适用《民事诉讼法》的规定，这种依赖于《民事诉讼法》的安排，本身就说明了我国的行政诉讼制度尚处于发展不成熟的阶段，这就需要包括我们律师在内的所有法律工作者精诚合作，在实践中共同推动法律的发展。