从《土地管理法》第五十八条的内容上来看，其主要规定政府土地行政主管部门在何种条件下可以收回土地使用权人的国有土地使用权。即该法律条文实质上是对行政主体行使土地管理职权的相关规范，其属于行政行为法的范畴。故该法律条文涉及的法律关系为行政法律关系。

由于 “公共利益”外延的广泛性与内涵的复杂性，我国现行法律并未对“公共利益”进行明确的定义，更未就其范围如何界定制定统一的标准。在我国现行的行政法律体系中，立法者只是在部分行政行为法（如《行政处罚法》、《土地管理法》）及行政救济法（如《行政诉讼法》）中运用了“公共利益”这一抽象的名词。正是由于“公共利益”定义与界定标准的模糊，导致了在现实中，“公共利益”在一定程度上已成为行政公权力干预甚至侵害行政相对人合法权利的“尚方宝剑”。

为减少行政相对人的合法权益免受“公共利益这一尚方宝剑”的不必要侵害，并确保行政主体在行使行政职权时有法可依，我国亟需对现行法律中所涉及的“公共利益”进行必要的定义及界定。笔者建议，定义及界定的方式可以参考德国、日本及台湾地区的立法经验，采用“以列举方式为主，辅之以对未穷尽的事项进行相应的兜底”的立法模式。

如前所述，在目前我国立法领域尚未就“公共利益”进行明确定义且其界定标准较为模糊的前提下，笔者认为，行政主体至少应做好以下几方面工作，才可能正确的适用《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项“为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权”的规定 ，行使相应的土地管理职权。

（一）“为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权”适用的前提

根据《土地管理法》第五十八条的规定，适用该条收回国有土地使用权须由“有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”，可知，原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府须对土地行政主管部门报批的收地事项履行相应的审查、批准职权。

实践中，在相关法律、法规、规章未就“公共利益”的标准进行明确界定的情形下，上述人民政府的“审查职权”也当然涵盖了其对《土地管理法》第五十八条项下“公共利益界定的权力”。对此，笔者持保留意见。笔者认为，行政主体的行政行为须遵循“法律保留原则”，即在法律未授权的情形下，相关人民政府不能当然具有“公共利益界定的权力”。同时，笔者认为，相关人民政府在不具有“公共利益界定权力”的情形下，仍然行使“公共利益界定的权力”而无须承担行政法律责任具有多方面原因。其中一个重要原因为：在《土地管理法》第五十八条项下，收回国有土地使用权为该条项下的行政行为，该行政行为的相关文书对外署名机关为土地行政主管部门，相关人民政府为该行政行为的批准机关。在目前的行政司法实践中，经上级行政机关批准的行政行为，被告为该收地文件的署名机关（土地行政主管部门），而非该行政行为的批准机关（相关人民政府），故相关人民政府无须直接承担《土地管理法》第五十八条项下的行政法律责任。

在相关人民政府缺乏“公共利益界定权力”合法依据的前提下，笔者认为，相关人民政府充分引导公众参与到“公共利益界定”中，以公众意见取代“闭门行政决策”，更具有合理性与正当性。

（二）“收回国有土地使用权”方案拟定及审批原则

目前，因相关法律、法规、规章未对“为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权”方案的拟定及审批进行详尽的规定。故土地行政主管部门、相关人民政府在适用上述法律条款时，更多的须依据行政法的基本原则。具体而言，土地行政主管部门在拟定对相关国有土地使用权的处置方案前，须遵循“公众参与”原则，应当在充分听取行政相对人、公众及专家的意见的基础上，就各种处置方案之间的利弊进行充分的比较论证，最终根据“最小伤害原则”得出对行政相对人“伤害最小”且能实现行政目的的方案，并将该方案与其它拟定方案一并报相关人民政府进行审批。相关人民政府在收到该方案后，应就土地行政主管部门进行实质性审查，审查的重点是：拟定的方案是否能够在对行政相对人“伤害最小”的前提下，实现行政目的，并依此决定是否批准该方案。

（三）“为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权”方案批准后的实施

目前，相关法律、法规、规章同样未对土地行政主管部门如何适用《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，实施“收回国有土地使用权”进行详尽的规定。但根据行政“公平原则”，土地行政主管部门应参考 “国有土地上房屋”及 “农村集体土地”征收等类似的程序及实体性规定，以实现相对公平的行政。上述程序及实体性规定，应至少包括以下几方面：

1. 先提补偿方案，后交地

参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的“先补偿、后搬迁”原则，根据《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定作出“收回国有土地使用权”决定的土地行政主管部门，理应在作出收地决定后提出相应的补偿方案，并对行政相对人进行补偿后，再由其交出占有之土地。但在实践中，土地行政主管部门与行政相对人往往很难就相关补偿方案达成一致。在此情况下，相关土地行政主管部门至少应在收回土地使用权前，依法向行政相对人提出相关补偿方案。对此，各地方的相关规定不尽一致，以《上海市土地使用权出让办法》为例，其虽未明确规定土地行政主管部门在提出相关补偿方案后，才可收回相关土地使用权。但是在该办法第三十一条第三款中规定，受让人（行政相对人）对补偿金额的确定有异议的，可以向人民法院起诉，但土地使用权的收回仍可以按公告规定的日期执行。据此，可以推导出，该规定也认可在土地行政主管部门收回土地使用权前，其至少应已就补偿金额提出过方案。

2. 明确行政相对人的选择权

参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》 “被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的原则，应明确在根据《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定 “收回国有土地使用权”过程中，行政相对人具有类似的选择权。在《上海市土地使用权出让办法》中，就“提前收回土地使用权”情形下，“土地出让人可以与受让人协商一致后，将另一地块的土地使用权与受让人进行交换”。但其并未规定“土地交换”选择权的归属问题。笔者认为，除不具备可供交换的土地外，行政相对人应具有“土地交换选择权”，其更加符合“公平补偿的原则”。当然，在行政相对人享有“土地交换选择权”情况下，“交换地块”的定价应遵循协商一致及依法评估的原则；在行政相对人不接受价格协商且不接受评估价格的条件下，其具有的“土地交换选择权”并不必然保证其能够获得“交换土地”的使用权。

3. 收地主体与补偿义务主体法定原则

《土地管理法》第五十八条第一款对“收地主体”进行了明确规定，即“有关人民政府土地行政主管部门”，但该条第二款并未对“补偿义务主体”进行明确规定。其下位法《上海市土地使用权出让办法》将收地主体与补偿义务主体确定为“出让人”。对此，笔者认为，《土地管理法》第五十八条与《上海市土地使用权出让办法》之规定虽具有一定的共同性，但却不尽一致。在此情形下，基于“收回国有土地使用权”实质上为土地行政主管部门行使土地行政管理行政职权的一种方式。因此，行使该土地管理职权的行政主体理应成为法定的“收地主体”与“补偿义务主体”，且该“补偿义务”在无法律依据的情形下，不得转让或推诿给第三方。

4. 须明确相应的补偿标准

目前，就“为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权”须进行补偿的法律规定主要有：《土地管理法》第五十八条第二款“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿”、《城市房地产管理法》第二十条“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”、《物权法》第一百四十八条“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当根据本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的土地出让金”。可见，我国目前的相关法律对“为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权”相关补偿标准的规定并不一致，特别是《城市房地产管理法》与《物权法》的相关规定之间的冲突尤为明显。在实践中，该种冲突很难以 “新法优于旧法、特别法优于一般法”等法学原则解决。因此，笔者认为，就上述法律规定之间存在的冲突，需通过立法解释的方式进行解决。

综上，鉴于目前我国法律、法规、规章及其它一般性规范性文件对“为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权”的相关法律程序及实体性规定尚不完善。行政主体在运用该条款规定时，除须严格依据现有法律、法规、规章及一般性规范性文件的规定外，还须遵循行政法的一般原则，否则极易陷入“相关行政行为无法律依据或行政职权滥用”的境地。行政相对人在面对“行政主体为公共利益需要收回其国有土地使用权”而寻求权利救济时，除依据法律、法规、规章及其它一般性规范性文件的规定外，更不应忽略运用行政法的一般原则主张相关权利。

注：本文仅代表作者观点，不代表本所观点。